VI SA/Wa 1456/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] przy ul. [...] w [...] pod kiosk handlowy o powierzchni 18 m kw, w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") zezwolił A. T. (dalej: "strona", "skarżąca") na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] przy ul. [...] w W. w celu funkcjonowania w nim pawilonu handlowego o powierzchni 18 m kw - w okresie od [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Następnie w dniu [...] czerwca 2016 r. Prezydent wydał decyzję nr [...], na mocy której nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 9.648 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] grudnia 2013 r., tj.: za okres od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] lutego 2015 r. Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ") decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. strona zwróciła się z wnioskiem o umorzenie kary za zajęcie pasa drogowego, wynikającej z decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił umorzenia zaległości z tytułu nałożonej ww. decyzją kary za zajęcie pasa drogowego. Następnie wnioskiem z dnia 20 października 2017 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. [...] przy ul. [...] w celu funkcjonowania w nim pawilonu handlowego o powierzchni 18 m kw, w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu strona podniosła, że Prezydent nie zbadał jej uprawnień do dysponowania ww. kioskiem handlowym, a tym samym wydal decyzję wobec osoby nie będącej właścicielem przedmiotowego obiektu, w związku z czym wykonanie warunków wskazanych w ww. decyzji było niemożliwe i niewykonalność ta miała charakter trwały. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z odstępstw od zasady trwałości decyzji administracyjnej wywodzonej z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU1998/3/29) i z zasady państwa prawnego ujętej w art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2003 r., P 11/02 OTK ZU 2003/2A/12 oraz z dnia 17 maja 2004 r., SK 32/03, OTK ZU 2004/5A/44). Oznacza to, że jedynie w przypadku wystąpienia naruszeń prawa, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r. było podejrzenie ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz jej braku jej wykonalności w dniu wydania i faktu, że niewykonalność decyzji mogła mieć charakter trwały. Organ zauważył, że istota wniosku strony sprowadza się do żądania stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego - drogi gminnej ul. [...] przy ul. [...] w W., w celu funkcjonowania w nim pawilonu handlowego o powierzchni 18 m2 w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r., bowiem osoba, nie będąca właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy, nie miała prawnej ani fizycznej możliwości dysponowania nim - w tym jego usunięcia w celu doprowadzenia pasa drogi do stanu pierwotnego. Skarżąca wynajmowała pawilon handlowy od jego właścicielki – E. W., na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony. Następnie strona z dniem [...] listopada 2014 r. zawiesiła działalność gospodarczą, a w dniu [...] lutego 2015 r. przedmiotowy pawilon został wynajęty innej osobie. Oznacza to, że E. W. jest właścicielem tego obiektu i jedynie ona mogła nim dysponować w sposób opisany w pkt 8 warunków zajęcia pasa drogowego. Zatem strona nie będąc właścicielem została bezpodstawnie obciążona karą finansową za niedopełnienie obowiązku, który ciążył na właścicielu nieruchomości. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy SKO wskazało, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia w nim pawilonu handlowego. Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się stosowne dokumenty potwierdzające tę okoliczność, tj.: szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Strona załączyła do wniosku również umowę najmu lokalu użytkowego celem wykazania tytułu prawnego do lokalu użytkowego, o którego umieszczenie w pasie drogowym wystąpiła z wnioskiem do organu I instancji. Analizując akta sprawy SKO wskazało, że organ pierwszej instancji poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia i na ich podstawie wydał decyzję, o której stwierdzenie nieważności występuje teraz strona. Organ podkreślił, że w przyjętych ustaleniach Prezydent pouczył stronę, w pkt 8 decyzji, że w przypadku rezygnacji z zajmowania pasa drogowego należy go opuścić pod rygorem naliczenia kar, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, oraz w pkt 9, że należy niezwłocznie powiadomić o tym fakcie zarządcę drogi pisemnie (...). Tymczasem z akt sprawy wynika, że strona nie dochowała tych warunków oraz mimo zwieszania działalności gospodarczej, nie poinformowała o tym fakcie organu i nie dokonała zmian w zawartej umowie najmu pawilonu handlowego. Badając w tym kontekście decyzję organu I instancji pod względem przesłanek opisanych w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. SKO nie stwierdziło, aby zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie lub była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Podkreśliło fakt, że to skarżąca złożyła w dniu [...] grudnia 2013 r. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przedkładając umowę najmu kiosku handlowego, a więc jako jego faktyczny posiadacz. Ponadto organ wskazał, że strona wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa działa na swoją niekorzyść. W sytuacji bowiem, gdyby organ odwoławczy stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji, oznaczałoby to, że strona zajmowała nielegalnie pas drogowy przez cały wskazany w zezwoleniu okres. SKO podkreśliło, że wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, nastąpiło na jej wniosek, z którego wynikało, iż strona jest najemcą pawilonu handlowego, którego właścicielem jest E. W., a strona wnioskowała o udzielenie zezwolenia na jej rzecz, a nie na rzecz E. W.. Organ wskazał, że w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., nr 140, poz. 1481 – dalej: "rozporządzenie"), wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy ww. rozporządzenia pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy, przy czym nie precyzują one konkretnie, kto może być zajmującym pas drogowy. Wobec tego, że ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana, jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak było także podstaw do stwierdzenia trwałej niewykonalności tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Podsumowując, SKO po zbadaniu przesłanek z art. 156 k.p.a. uznało, skarżąca bezzasadnie wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., podnosząc argumenty i zarzuty odnośnie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy. Okoliczności, że strona nie była właścicielem pawilonu handlowego oraz że z dniem [...] grudnia 2014 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, oraz że to właściciel zobowiązany jest doprowadzić pas drogowy do stanu pierwotnego, w ocenie SKO nie mogły mieć istotnego znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Zdaniem organu, przedstawione przez stronę argumenty, w ustalonych okolicznościach stanu faktycznego, nie mogły zostać uznane za zasadne. Prawidłowo bowiem zostało ustalone przez organ pierwszej instancji, że to strona jako zajmująca pas drogowy jest podmiotem, który miał obowiązek zgłoszenia ewentualnej rezygnacji z zajmowania pasa drogowego, a strona w decyzji została pouczona o konsekwencjach braku poinformowania o rezygnacji z zajmowania pasa drogowego. SKO uznało także, że organ I instancji należycie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji przede wszystkim ustalił i określił czas zajmowania pasa drogowego i zgodnie z wnioskiem strony wyraził zgodę na zajęcie przez nią pasa drogowego. Nie uchybił też żadnej z zasad postępowania administracyjnego i nie naruszył prawa materialnego, w sposób mający wpływ na jej wynik. Od ww. decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. w całości oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz o umorzenie zaległości wynikającej z naruszenia punktu 8 warunków zajęcia pasa drogowego wymienionych w ww. decyzji, z uwagi na niewykonalność spełnienia tego warunku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia w zakresie poniesionych kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Wniosła także o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z załączonych do pisma procesowego dokumentów. W szczególności strona skarżąca wskazała na: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu, czy spełnione są przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., w tym poprzez zaniechanie ustalenia, że skarżąca dysponowała kioskiem handlowym położonym na rogu ul. [...] i ul. [...] w W. wyłącznie w takim zakresie, w jakim zezwalała jej na to umowa najmu zawarta w dniu [...] grudnia 2011 r. z właścicielką kiosku – E. W., a w konsekwencji – jako najemca kiosku – skarżąca była uprawniona jedynie do używania tego kiosku, nie była natomiast uprawniona do dysponowania tym obiektem i dokonywania jakichkolwiek zmian w lokalizacji tego obiektu w pasie drogowym, w szczególności do usunięcia tego obiektu (zwolnienia przestrzeni pasa drogowego) i zwrotu zajmowanego przez ten obiekt terenu zarządcy drogi (przywrócenia stanu pierwotnego), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ponieważ zaniechanie dokonania przez organ tych ustaleń doprowadziło organ do wadliwego ustalenia, że skarżąca mogła być adresatem decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tj. "zajmującym pas drogowy" i w konsekwencji do wadliwej oceny tego, czy zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności ww. decyzji; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżąca będąca najemcą kiosku handlowego była "zajmującym pas drogowy" i była legitymowana do złożenia wniosku do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz mogła być adresatem decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że nie zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy skarżąca nie była legitymowana do złożenia ww. wniosku i nie może być adresatem decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., a w konsekwencji ww. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, względnie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., podczas gdy ww. decyzja obarczona jest kwalifikowanymi wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a., co powinno skutkować stwierdzeniem przez organ jej nieważności. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca rozwinęła i uszczegółowiła podniesione zarzuty. Podniosła m. in., że umowa najmu z dnia [...] grudnia 2011 r. – zgodnie z art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego uprawniała skarżącą jedynie do używania kiosku za zapłatą umówionego czynszu, co potwierdza wprost § 1 zawartej Umowy Najmu. Skarżąca była wyłącznie posiadaczem zależnym kiosku w rozumieniu art. 336 k.c. i nie mogła dowolnie dysponować tym obiektem, w szczególności nie decydowała o lokalizacji tego obiektu w pasie drogowym i nie mogła usunąć tego obiektu (zwolnić przestrzeni pasa drogowego), ani zwrócić zajmowanego przez ten obiekt terenu zarządcy drogi (przywrócić stan pierwotny). Istniejący między skarżącą a właścicielką kiosku stosunek cywilnoprawny pozwał skarżącej jedynie na zachowanie status quo tego obiektu. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2019 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do pisma procesowego strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę według tych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny legalności decyzji SKO w W. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zasadnicze zarzuty skargi dotyczą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga.( vide: wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt: I OSK 1184/16). Niewątpliwie o rażącym naruszeniu prawa (w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Co istotne, to ta ostatnia przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1146/17. Dlatego też rozpoznając skargę Sąd nie rozstrzygał sprawy pod kątem badania merytorycznej prawidłowości decyzji organu I instancji lecz kontrolował zaskarżoną decyzję SKO w W., w aspekcie istnienia przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. Strona skarżąca skoncentrowała zasadnicze zarzuty skargi w dwóch aspektach wskazując, że nie była stroną decyzji organu I instancji oraz że decyzja ta nie była wykonalna w dacie jej wydania, a jej niewykonalność miała trwały charakter. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać trzeba, że skarżąca sama wystąpiła z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, jako najemca znajdującego się w jego obrębie pawilonu handlowego. Okoliczność wstąpienia w stosunek najmu nie wyklucza możliwości uzyskania przez najemcę zgody na zajęcie pasa drogowego, gdyż przepisy ustawy o drogach publicznych wydanie takiej zgody, przez zarządcę drogi, nie uzależniają w szczególności od potwierdzenia prawa własności do danego obiektu usytuowanego w pasie drogowym. Istotny jest w tym przypadku przede wszystkim stan faktyczny przedstawiony we wniosku o wydanie zezwolenia, tj. władania danym obiektem (jego faktycznego użytkowania), a nie w istocie istnienia prawa własności. Innymi słowy, zezwolenie w tym zakresie wydaje się podmiotowi, celem zajęcia pasa drogowego na prowadzenie określonej działalności, niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego, np. reklamowej lub, jak to miało miejsce w przypadku skarżącej, działalności handlowej. W każdym z tych przypadków obowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego będzie podmiot wykorzystujący dany obiekt do prowadzonej przez siebie działalności, a nie przykładowo właściciel nośnika reklamowego, np. samochodu stanowiącego własność innego podmiotu lub, jak w to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, właściciel pawilonu handlowego, skoro to nie oni występowali o zgodę na zajęcie pasa drogowego i nie prowadzili faktycznie działalności, do której wykorzystywany był obiekt usytuowany w pasie drogowym. Podkreślić także trzeba, że skarżąca nie kwestionowała faktu prowadzenia przez nią działalności w obiekcie usytuowanym w pasie drogowym oraz nałożonej na nią opłaty z tego tytułu. Nie poinformowała ponadto organu o wcześniejszym zakończeniu przez nią działalności, tj. przed upływem terminu udzielonego jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, iż nie doszło w tym przypadku do naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 4 kpa, podobnie jak i art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nie można stwierdzić, aby decyzja organu I instancji była niewykonalna w dniu jej wydania, skoro na jej podstawie skarżąca przez prawie rok użytkowała fragment pasa drogowego na prowadzoną przez siebie działalność. Okoliczność, że skarżąca jako najemca nie mogła bez zgody właściciela obiektu znajdującego się w pasie drogowym dokonać jego usunięcia, nie może mieć istotnego znaczenia dla ważności przedmiotowego zezwolenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy obiekt ten istniał w obrębie pasa drogowego przed wejściem skarżącej w stosunek najmu. Sąd stwierdza, że przy wydaniu decyzji przez organ I instancji nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów prawa, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż okoliczności wydania spornej decyzji, w tym także wskazane przez skarżącą w uzupełnieniu zarzutów skargi, a także przedłożone przez nią dowody, które Sąd uwzględnił, nie pozwalają na uznanie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji organu I instancji. Argumentacja przedstawiona przez skarżącą w tym zakresie znajduje zastosowanie do decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, niż decyzji o przyznaniu skarżącej takiego prawa, będącej przedmiotem zaskarżenia. Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3126/00, LEX nr 81779, zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażona w art. 7 k.p.a., nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.