VI SA/Wa 146/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy swoje postanowienie nr [...] o zwrocie zażalenia P. sp. z o.o., skarżącej w niniejszej sprawie, na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] o odmowie przywrócenia terminu wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Postanowienie zostało wydane w poniższym stanie faktycznym: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] przeprowadził w skarżącej spółce kontrolę w okresie od 7 marca do 19 lipca 2006 r. Z kontroli został sporządzony protokół. W piśmie z dnia 27 marca 2007 r. skarżąca złożyła zastrzeżenia do ww. protokołu kontroli. Pismem z dnia 11 kwietnia 2007 r. ZUS Oddział w [...] poinformował, że z przyczyn formalnoprawnych zastrzeżenia nie zostaną rozpatrzone, bo zostały złożone po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zastrzeżeń. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2007 r. ZUS stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. tj. przywrócenia terminu na wniesienie zastrzeżeń, gdyż uchybienie terminu nastąpiło z winy płatnika składek tj. ww. spółki. Strona uznając, iż ww. pismo jest w istocie postanowieniem wniosła do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem nr [...] (bez daty) Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83b § 2 i art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 14 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) zwrócił zażalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zażalenie nie może być rozpoznane merytorycznie z uwagi na to, że ustawodawca nie przewidział środków zaskarżenia dla tego rodzaju spraw. Zgodnie bowiem z art. 83b i w zw. z art. 91 ust. 5 powołanej ustawy zażalenie na postanowienie ZUS przysługuje wyłącznie na postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Odmowa przywrócenia terminu do złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie ma charakteru postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Taki protokół zgodnie z art. 91 ust. 5 cyt. ustawy stanowi podstawę do wydania decyzji, od której przysługują środki zaskarżenia. Organ wydając ww. postanowienie pouczył stronę, że na to postanowienie przysługuje zażalenie do właściwego sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę (nazwaną zażaleniem) na ww. postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2107/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził bowiem, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia. Zwrócił przy tym uwagę na to, że niewyczerpanie środków zaskarżenia było skutkiem błędnego pouczenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu skarżący winien być pouczony o możliwości zwrócenia się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a. stronie niezadowolonej z decyzji wydanej w I instancji przez Ministra przysługuje środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd podniósł nadto, że organ dostrzegł swój błąd podnosząc w odpowiedzi na skargę, że zażalenie skierowane do Sądu zostało potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym Minister ponownie rozpoznał sprawę i w dniu [...] 10.2007 r. wydał postanowienie. Dopiero, co podkreślił Sąd, to postanowienie jako kończące postępowanie administracyjne może być przedmiotem skargi do sądu. Wyżej wymienione postanowienie Sądu jest prawomocne. Postanowieniem z dnia [...] 10.2007 r. Nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoje postanowienie nr [...] o zwrocie zażalenia P. sp. z o.o. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, iż stosownie do art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach, zaś z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, iż w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Wyjątkiem od tych zasad jest uregulowanie zawarte w art. 83b w zw. z art. 91 ust. 5 wyżej powołanej ustawy. Trafnie zatem w postanowieniu nr [...] stwierdzono, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienie ZUS kończące postępowanie w sprawie. Odmowa przywrócenia terminu do złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie ma takiego charakteru, gdyż protokół stanowi podstawę do wydania decyzji, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu wg zasad określonych w procedurze postępowania cywilnego. W skardze wniesionej na postanowienie z dnia [...] października 2007 r. ww. spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa polegające na wydaniu postanowienia bez podstawy prawnej i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej p.p.s.a.) oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu ww. postanowień Ministra. W uzasadnieniu podniesiono, że mimo złożenia skargi (nazwanej zażaleniem) na postanowienie organu nr [...] skarżący w dniu [...] 10.2007 r. otrzymał postanowienie z dnia [...] października 2007 roku. Tym samym to postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie skarżąca podniosła, że wnosi skargę na ww. postanowienie w celu obrony swoich praw mimo, że skarga na postanowienie w identycznym przedmiocie (Nr [...]) została już złożona jednakże nie została przez organ przesłana do Sądu. Zdaniem strony uchybienie terminu nie zostało przez nią zawinione i wobec tego wniosek o przywrócenie terminu był zasadny. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżone postanowienie wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyżej wymienione postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarżąca wniosła skargę (nazwaną zażaleniem) na postanowienie nr [...] i skarga ta została przez WSA w Warszawie rozpoznana w dniu 21 listopada 2007 r. tj. w dacie, w której skarżąca wniosła przedmiotową skargę (na postanowienie z dnia [...] października 2007 r.). Stąd zapewne w dacie złożenia skargi brak było po stronie skarżącej wiedzy co do tego, iż skarga na ww. postanowienie bez daty została przesłana do Sądu i postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 r. WSA skargę tę odrzucił. Taki stan rzeczy był skutkiem przesłania przez organ wcześniejszej skargi do Sądu i jednoczesnego jej potraktowania jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem nr [...] i w konsekwencji podjęcia przez Ministra postanowienia, które jest przedmiotem rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi. Podkreślić przy tym należy, iż odrzucając postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 r. skargę na ww. postanowienie bez daty Sąd uznał, iż jest ona niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia i stwierdził, że dopiero postanowienie z dnia [...] października 2007 r. (wydane przez organ wskutek rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.) może być przedmiotem skargi do Sądu. Wyżej wymienione postanowienie jest prawomocne. W tym stanie rzeczy Sąd będąc w niniejszej sprawie związany tym postanowieniem rozpoznał skargę kontrolując zgodnie z art. 1 § 1 powołanej ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem. Wynik tej kontroli skutkuje uwzględnieniem skargi z innych jednak niż wskazane przez skarżącą przyczyn. Szczególnego podkreślenia w zw. z twierdzeniem strony, iż uchybienie terminu złożenia zastrzeżeń do protokołu nie zostało przez nią zawinione i jej wniosek o przywrócenie uchybionego terminu jest uzasadniony, wymaga okoliczność, iż organ w ogóle nie wdawał się w ocenę, czy zachodzą przesłanki do przywrócenia tego terminu, bo uznał, iż na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zażalenie nie służy. Sąd nie mógł zatem w ramach kontroli przedmiotowych postanowień wdawać się w ocenę twierdzeń i zarzutów, które w istocie do tych postanowień w żadnym zakresie nie nawiązują a taki charakter mają twierdzenia co do zasadności w ocenie strony wniosku o przywrócenie terminu. Organ uznając, co wynika z uzasadnienia obu postanowień, iż zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu jest niedopuszczalne odwołał się jednak w podstawie prawnej postanowień do art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócił zażalenie. Podnieść jednak należy, iż powołany przepis zgodnie z jego literalnym brzemieniem, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy organ do którego wpłynęło podanie nie jest właściwy w sprawie, a organu właściwego nie można ustalić na postawie danych podania, albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Z obu postanowień wynika jednak, że uzasadnieniem dla zwrotu zażalenia nie są przesłanki, o których w tym przepisie mowa. Organ twierdził bowiem, iż na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie służy zażalenie i w tym dopatruje się podstawy do zastosowania w sprawie powołanego wyżej przepisu. Kwestia niedopuszczalności zażalenia nie wiąże się jednak z zagadnieniem właściwości organu i jako taka nie podlega rozstrzygnięciu w zastosowanym przez organ trybie. Organ dokonując na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrotu zażalenia w sytuacji braku przesłanek do jego zastosowania naruszył zatem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem na postanowienie nie służy zażalenie, to ta okoliczność oznacza, iż istnieje podstawa do zastosowania art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.. W tym bowiem trybie organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. W tym zakresie ustawa z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie wprowadza odmiennej regulacji, co skutkuje po stronie organu obowiązkiem stosowania (gdy zachodzą ku temu przesłanki) wskazanych przepisów k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę uchylając zaskarżone postanowienia na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., rzeczą organu będzie zatem rozpoznanie wniesionego przez stronę zażalenia zgodnie z obowiązującymi zasadami procedury administracyjnej. Z tych względów orzeczono, jak w pkt 1 sentencji, a w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a.