VI SA/Wa 1460/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant P.W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi H.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. w części nakładającej karę 4500 (cztery tysiące pięćset) złotych za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; 2. stwierdza, że decyzje w zakresie opisanym w pkt. 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego H.R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2004 r. w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżącego H.R. przeprowadzona została kontrola przez upoważnionych funkcjonariuszy inspekcji transportu drogowego. Po kontroli wykresówek kierowców A.K., M.B. i C.F. z miesiąca kwietnia 2004 r. stwierdzono szereg uchybień odnośnie prawidłowości działania przełącznika grup czasowych, umieszczania na wykresówkach przepisowych wpisów, przestrzegania maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy pojazdu, skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego. Kontrolowany przedsiębiorca H.R. nie okazał także piętnastu sztuk wykresówek kierowcy A.K. za okres od 1 kwietnia 2004 r. do 30 kwietnia 2004r., przedstawiając jedynie pięć wykresówek z dni [...], [...], [...], [...], [...] kwietnia 2004 r. Składając wyjaśnienia odnośnie przeprowadzonej kontroli, w piśmie z dnia 26 sierpnia 2004r. H.R. oświadczył, iż niesłusznie wykazano w naruszeniach nieokazanie piętnastu wykresówek kierowcy A.K., a okazanie wyłącznie pięciu sztuk było zgodne z rzeczywiście istniejącym stanem faktycznym, bowiem tylko w tych dniach kierowca wykonywał czynności polegające na kierowaniu pojazdem marki S., jeżdżąc po paliwo do koncernu naftowego O. S.A., o czym świadczą załączone do wyjaśnień faktury. W pozostałe dni wskazany kierowca nie prowadził pojazdu i wykonywał czynności na miejscu, obsługując stację paliw. Samochód S., którym jeździł kierowca w miesiącu kwietniu, był głównie wykorzystywany do prac polowych w gospodarstwie rolnym. Mając na uwadze powyższe ustalenia, decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 125. poz. 1371, ze zm.) oraz załącznika do wskazanej ustawy, nałożył na H.R. karę pieniężną w łącznej wysokości 7.100 zł., obejmującą m. in. karę 4.500 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Organ nie uwzględnił wyjaśnień kontrolowanego przedsiębiorcy, za bezsporne uznając, że przedsiębiorca ten nie przestawił ani wykresówek, ani żadnego dokumentu, który potwierdzałby fakt wykonywania przez kierowcę pracy innej, niż prowadzenie pojazdu w dniach za które nieokazano wykresówek. Bez znaczenia jest użytkowanie pojazdu marki S. w gospodarstwie rolnym, albowiem wykresówka rejestruje czas pracy kierowcy a nie pojazdu, zwłaszcza, że przedsiębiorca posiada [...] pojazdów o masie przekraczającej 3,5 t. W dniu 1 października 2004 r. H.R. złożył odwołanie od powyższej decyzji w części nakładającej na niego karę pieniężną w wysokości 4.500 zł, wskazując na bezzasadność nałożonej kary. Ponownie wyjaśnił, że okazanie wyłącznie pięciu sztuk wykresówek było zgodne z istniejącym stanem faktycznym, ponieważ te pięć sztuk odzwierciedlało pracę A.K. na stanowisku kierowcy. W pozostałe dni był zatrudniony w siedzibie firmy obsługując stację paliw, które to czynności należą do zakresu jego podstawowych obowiązków. Istotną okolicznością w sprawie jest użytkowanie w tym okresie pojazdu marki S. do prac w gospodarstwie rolnym, prowadzonym przez małżonkę H.R. Dlatego też, przebieg kilometrów widocznych na urządzeniach pomiarowo kontrolnych przewyższa kilometry wykazane na okazanych pięciu wykresówkach. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp.1.11.11. pkt 1 a załącznika do tej ustawy oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H.R., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 4.500 zł. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji w zaskarżonej części podzielając stanowisko organu I instancji co do oceny stanu faktycznego i prawnego. W dniu 20 grudnia 2005 r. H.R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10, art. 61 i art. 107 kpa oraz art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim na uchybienia organów w toku toczącego się postępowania administracyjnego: niepodpisanie zawiadomienia z dnia [...] lipca 2004 r., informujące skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, z zawiadomienia tego nie wynikało również w jakiej sprawie zostało wszczęte; nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji, który ograniczył się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji; kończąc postępowanie w II instancji organ nie pouczył strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Skarżący zarzucił także błędy w powoływaniu przez organy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej używana przez organy I i II instancji formułka "z późn. zm." nie daje stronie pełnej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Powoływanie się natomiast na rozporządzenia rady (EWG) jest sprzeczne z Konstytucją RP, zwłaszcza z art. 87 ust. 1 który określa źródła powszechnie obowiązującego prawa. Niezależnie od powyższego skarżący H.R. podniósł, iż obowiązująca w okresie objętym kontrolą, ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców nakładała na pracodawcę jedynie obowiązek przechowywania zapisów z przyrządów kontrolnych, nie nakładała natomiast w sposób jednoznaczny obowiązku wydawania i przechowywania zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 145/06, Wojewódzki Sąd Administracyjyn w Warszawie oddalił ww. skargę H.R. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. - w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 4.500 zł - nie naruszają prawa. Poczynione przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji mimo wskazanych przez skarżącego nieprawidłowości odnośnie powoływania źródła publikacji zastosowanych przepisów, odpowiada dyspozycji art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane zaś uchybienie nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ administracji powinien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez niego decyzji. Kierowca A.K. w przedsiębiorstwie skarżącego wykonywał pracę przez cały miesiąc objęty kontrolą, tj. kwiecień 2004 r. W trakcie kontroli skarżący okazał tylko 5 sztuk wykresówek wskazanego kierowcy z dni [...], [...], [...], [...], [...] kwietnia 2004 r., twierdząc, iż kierowca ten w pozostałe dni nie wykonywał faktycznie pracy kierowcy, lecz na miejscu obsługiwał stację paliw, dlatego też brak jest podstaw do żądania wykresówek za te dni. Jednocześnie wśród okazanych przez przedsiębiorcę H.R. do kontroli dokumentów brak było zaświadczeń potwierdzających powyższe wyjaśnienia. Zdaniem strony skarżącej z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców nie wynikał obowiązek przechowywania zaświadczeń, a jedynie zapisów z przyrządów kontrolnych. Podstawowym dokumentem rejestrującym czas prowadzenia pojazdu, czas wykonywania innej pracy, przerw w prowadzeniu przeznaczonych na odpoczynek i okresów odpoczynku dziennego, czy też czasu dyżuru kierowców są zapisy z przyrządów kontrolnych. W przypadku jednak nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę zgodnie z treścią art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. oraz art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r., obowiązującej w okresie objętym kontrolą, możliwe jest udokumentowanie tego faktu za pomocą zaświadczenia wystawionego przez pracodawcę. Jednocześnie ustawodawca nałożył na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania tarcz tachografów i okazywania zgromadzonych dokumentów właściwemu organowi kontroli. W okresie objętym kontrolą ciążył on na skarżącym z mocy art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001 r. Obecnie konieczność przechowywania przez przedsiębiorcę wykresówek przez okres co najmniej 1 roku i okazywania ich na żądanie funkcjonariusza służb kontroli wynika z art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Zdaniem Sądu rozpatrującego po raz pierwszy niniejszą sprawę, z zestawienia powyższych przepisów wynika obowiązek przechowywania przez przedsiębiorcę - przez wymagany ustawą okres - nie tylko zapisów z urządzeń kontrolnych, ale także zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, w sytuacji gdy osoba zatrudniona na stanowisku kierowcy wykonuje inną pracę niż kierowanie pojazdem i tym samym nie może okazać wykresówki za konkretny dzień. Przyjęcie odmiennego poglądu uniemożliwiałoby w rzeczywistości skontrolowanie prawidłowości przestrzegania przez przedsiębiorców norm czasu pracy kierowców. Powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1144/06. W uzasadnieniu NSA podał, że istota sprawy sprowadzała się do zagadnienia, czy pracodawca był obowiązany przechowywać przez okres dwunastu miesięcy – tak, jak zapisy z przyrządów kontrolnych oraz kart drogowych – również dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu. Jak wskazał NSA, obowiązek ten należy ustalać w świetle przepisów regulujących to zagadnienie w czasie, kiedy do ewentualnego uchybienia doszło, zatem nie według stanu prawnego z chwili przeprowadzenia kontroli, lecz z okresu objętego kontrolą. Zgodnie z wykładnią art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, którą w ww. orzeczeniu zastosował NSA, pracodawca przechowuje tylko zapisy z przyrządów kontrolnych i kart drogowych, a obowiązku tego nie można odnieść do zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Rozpatrując wniesioną skargę, Sąd miał również na uwadze treść art. 190 zd. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uzasadnienia ww. wyroku NSA wynika, że istota sprawy sprowadza się do zagadnienia, czy pracodawca był zobowiązany do przechowywania przez okres dwunastu miesięcy – tak jak zapisy z przyrządów kontrolnych i kart drogowych – również dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu. Obowiązek ten – zdaniem NSA – należy ustalać w świetle przepisów regulujących to zagadnienie w czasie, gdy do ewentualnego uchybienia doszło, a więc nie w czasie przeprowadzania kontroli (lipiec 2004 r.), ale w okresie objętym tą kontrolą (kwiecień 2004 r.) Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354, ze zm.) – która to ustawa obowiązywała w okresie objętym kontrolą w przedsiębiorstwie skarżącego – pracodawca był obowiązany regularnie kontrolować okresy prowadzenia pojazdu, czas trwania innej pracy oraz okresy odpoczynku, na podstawie zapisów przyrządu kontrolnego, a w przypadku pojazdów niewyposażonych w te przyrządy - na podstawie karty drogowej. Ustęp 2 tegoż art. 31 stanowi, że zapisy z przyrządów kontrolnych oraz kart drogowych pracodawca przechowuje przez okres co najmniej dwunastu miesięcy po wykorzystaniu i udostępnia ich kopie na wniosek kierowców, których one dotyczą. Zapisy te są okazywane lub wydawane na żądanie każdej osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Ustawodawca wskazał więc w dyspozycji ww. przepisu na obowiązek przechowywania przez pracodawcę tylko zapisów z przyrządów kontrolnych oraz kart drogowych. Nie można zatem tym ustawowym obowiązkiem w sposób nieuprawniony obejmować również innych dokumentów, niewymienionych w tym przepisie. Ani droga wykładni rozszerzającej, ani też metoda analogii nie jest właściwa dla określenia obowiązków, jakimi objęty był H.R. w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, ponieważ ww. art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców podawał wyczerpującą, a nie przykładową, listę dokumentów, których przechowywanie i udostępnianie kierowcom w postaci kopii oraz okazywanie i wydawanie osobom uprawnionym do przeprowadzania kontroli jest obligatoryjne. Dlatego też, wskazany przez H.R. w skardze zarzut, dotyczący naruszenia przez organ art. 31 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest całkowicie uzasadniony. Odnośnie pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów, należy zważyć, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały również naruszone prawa strony w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. skarżący zawiadomiony został o wynikach przeprowadzonej kontroli. Umożliwiono mu złożenie wyjaśnień w sprawie, a będąc świadomym toczącego się postępowania, mimo braku pouczenia przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, mógł zapoznać się z dokumentami administracyjnymi. Ponadto, z akt sprawy nie wynika aby jakiekolwiek czynności podejmowane były bez udziału strony. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. W kwestii wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów w oparciu o art. 200 p.p.s.a.