VI SA/Wa 1464/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 298 (dwieście dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "N. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej także jako skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w części uchylił decyzję i przekazał do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, w pozostałym zaś zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach od 12 listopada 2008 r. do dnia 11 grudnia 2008 r. upoważniony pracownik [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadził w siedzibie N. Sp. z o.o. kontrolę przedsiębiorcy. Objęła ona okres od dnia 12 listopada 2007 r. do 11 listopada 2008 r., zaś przedmiotem kontroli objęto zakres związany z prowadzonymi przez skarżącą przewozami drogowymi na potrzeby własne w zakresie przestrzegania przepisów:; 1) ruchu drogowego, 2) dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy; 3) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa ustalono, iż skarżąca zatrudnia na podstawie umowy o pracę 15 kierowców. Do kontroli pobrano wykresówki czterech kierowców. W dyspozycji prawnej skarżącej na dzień kontroli znajdowały się 24 pojazdy o dmc. powyżej 3,5 tony oraz 21 pojazdów o dmc. poniżej 3,5 tony z czego 15 wyposażonych było w tachografy analogowe, zaś 6 w tachografy cyfrowe. Wykonywanie przewozów na potrzeby własne stanowi dodatkowy przedmiot działalności skarżącej. Przedsiębiorstwo posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne nr [...] wydane dnia 14 października 2008 r. przez Urząd Miejski w Ł. i ważne do dnia 13 października 2009 r. z 12 wypisami ważnymi do 13 października 2009 r. oraz zaświadczenie nr [...] wydane 14 listopada 2008 r. przez Urząd Miejski w Ł. z datą ważności 13 listopada 2009 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ pierwszej instancji ustalił, że: 1) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: miejsca lub daty końcowej używania wykresówki; 2) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: miejsca lub daty początkowej używania wykresówki; 3) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy; 4) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera żadnych danych o okresach aktywności kierowcy- za każdą wykresówkę; 5) używanie nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek: okazanie wykresówki brudnej lub uszkodzonej- za każdą wykresówkę; 6) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; 7) nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem)- za każdą wykresówkę; 8) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: wykresówka była zapisywana za długo- za każdą wykresówkę; 9) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu-za każdą wykresówkę; 10) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego: o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę; 11) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde rozpoczęte 30 minut; Organ za stwierdzone naruszenia przepisów nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 30.000 zł (trzydzieści tysięcy złotych). Następnie skarżąca złożyła odwołanie do organu II instancji, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Strona decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła: 1) naruszenie art. 77 kpa poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji; 2) naruszenie art. 8 kpa poprzez podpisanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i decyzji organu I instancji przez tę samą osobę; 3) nieprawidłowe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego osobie nieuprawnionej do odbioru korespondencji w imieniu skarżącej, 4) naruszenie art. 7, 8, 9 kpa poprzez nieuprawnione zabranie przez osobę kontrolująca z jej siedziby oryginały wykresówek oraz ich niezwrócenie. Ponadto skarżąca wskazał, że nie podlega przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., ponieważ nie jest przedsiębiorstwem transportowym. Kierowcy kierują pojazdami wykorzystywanymi do dystrybucji towarów oraz przebywają stosunkowo małe odległości. Jednocześnie wskazała, że okresy postojów przy punktach handlowych nie powinny być wliczane do 4,5 godzinnego czasu prowadzenia pojazdu. W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 39 a, art. 39 j, art. 39k, art. 39m, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i art. 8 ust. 1 i 6-9 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11.4.2006 ze zm.), art. 13, art. 15 ust. 1, 2, 3, 5, 6 art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.): 1) uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji decyzję w zakresie: a) nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych) za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem)-za każdą wykresówkę; b) nałożenia kary pieniężnej w wysokości 22350,00 zł (dwadzieścia dwa tysiące trzysta pięćdziesiąt złotych) za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę J. S.; c) nałożenia kary pieniężnej w wysokości 7.600 zł (siedem tysięcy sześćset złotych) za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego przez M. W.; d) nałożenia kary pieniężnej w wysokości 300 złotych za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego przez B. N.; 2) w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, w zakresie kar nałożonych przez organ I instancji i utrzymanych w mocy, postępowanie dowodowe i wyjaśniające przeprowadzono w sposób zgodny z prawem. Natomiast w zakresie kar uchylonych i przekazanych do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy uznał, iż postępowanie dowodowe nie spełniało wymogów stawianych przez przepisy art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącej, wykonywanie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne, podlega zastosowaniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. Wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, bowiem organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o tej okoliczności. Natomiast, wbrew twierdzeniu skarżącej, przepisy nie wymagają w tej sprawie formy postanowienia, a jedynie zawiadomienia. Organ wyjaśnił również, że osoba kontrolująca przedsiębiorstwo w imieniu organu ma prawo pobrać oryginały wykresówek, natomiast kontrolowany ma obowiązek umożliwić mu dostęp do nich. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów w tym zakresie. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, natomiast o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności w sprawie, w szczególności, czy decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę upoważnioną, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a.; 2) naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie zasadności przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w stosunku do niektórych zarzutów skarżącej; 3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania pełnego materiału dowodowego; 4) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niespełnienie wymogów jakim powinno odpowiadać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji; 5) naruszenie 138 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwego rozstrzygnięcia w sprawie, będące konsekwencją niezebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, p. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, p. 95) NSA przyjął, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". O zakresie postępowania odwoławczego decyduje strona postępowania, która określa zakres zaskarżenia decyzji. W części niezaskarżonej decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08), niezależnie od stwierdzonej linii naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiona jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Analogiczne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 9/09). Sąd w niniejszym składzie podziela tę linię orzeczniczą. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji, jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (vide: teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129). Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponowne rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w I instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponowne rozstrzyganą przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. Wobec tego, że w ocenie Sądu decyzja w niniejszej sprawie załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nadał rozstrzygnięciu treść nieprzewidzianą w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać ją do ponownego rozpoznania jedynie w całości. Nie może natomiast jednocześnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a w części o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też podlegała uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Wobec wykazania istotnej wady zaskarżonej decyzji, skutkującej jej uchyleniem, roztrząsanie pozostałych zarzutów skargi na obecnym etapie postępowania okazało się zbędne. Orzeczenie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.