VI SA/Wa 148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie organowi przeprowadzenia kontroli 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej W. z siedzibą w G. kwotę 1571 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. wymierzającą W. sp. z o.o., skarżącej w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 9556,83 zł i ustalił wysokość kary na 8831,64 zł. Decyzja wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach [...] -[...] lipca 2009 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] przeprowadzili w skarżącej spółce kontrolę w zakresie jakości handlowej wyrobów garmażeryjnych. W trakcie kontroli vice prezes Zarządu nie okazała do wglądu żądanych przez kontrolujących receptur produktów: "[...]", "[...]", "[...]". [...] sierpnia 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie utrudnienia przeprowadzania kontroli w zakresie jakości handlowej dań gotowych, wyprodukowanych przez skarżącą w związku z naruszeniem art. 24 pkt 2 i 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. W wyniku postępowania Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. podjął na podstawie art. 40a ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tj. Dz. U. 2005 r. Nr 187, poz. 1577) i art. 4 kpa decyzję o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 9 556, 83 zł tj. trzykrotną wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za I kwartał 2009 r. w związku z utrudnianiem organowi Inspekcji przeprowadzenia kontroli. Ustalając wysokość kary, organ I instancji ocenił stopień szkodliwości jako znaczny z uwagi na możliwość wprowadzenia do obrotu artykułów wytworzonych na podstawie składu receptury różniącego się od składu zaprezentowanego w oznakowaniu kontrolowanych produktów, co sugerowałoby wprowadzenie konsumenta w błąd. Zdaniem organu producent odmówił udostępnienia żądanych receptur mając pełną świadomość zarówno powyższego obowiązku, wynikającego z art. 24 pkt 2 i 3 ww. ustawy, jak i konsekwencji jego niedopełnienia stanowiącego utrudnienia kontroli, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy i oceniając stopień zawinienia i zakres naruszenia organ powyższą okoliczność uwzględnił wskazując, iż odmowa poważnie utrudniła rzetelne przeprowadzenie kontroli. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego polegające na błędnym założeniu, że miała ustawowy obowiązek udostępnienia receptur produkcji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, błędnym przyjęciu, że odmowa udostępnienia receptur utrudniła wykonanie kontroli, błędnym przyjęciu, że wobec powyższego zaistniały wątpliwości co do tego, czy produkty objęte kontrolą nie zostały oznakowane zgodne z wymaganiami z obowiązujących przepisów, błędnym założeniu, że odmowa udostępnienia receptur stanowiła wprowadzenie konsumentów w błąd. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. 2005 r., Nr 187, poz. 1577) w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy uchylił ww. decyzję i ustalił wysokość kary na 8831,64 zł tj. trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za 2008 r. Zdaniem organu obowiązek udostępnienia receptur wynikał z art. 24 powołanej ustawy. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że żądane receptury stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa powołał się na art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i stwierdził, że o ile informacje pozostają w związku z przedmiotem kontroli, kontrolowany nie ma prawa odmawiać dostępu do nich powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Odmowa okazania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, którymi są receptury produkcji stanowi utrudnienie organu Inspekcji przeprowadzenia kontroli i skutkuje nałożeniem stosownej kary. Organ odwoławczy uznał, że kryteria sposobu ustalania wysokości kary zostały prawidłowo przyjęte przez organ I instancji z tym tylko, że wysokość kary została błędnie ustalona, bo na podstawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w I kwartale 2009 r. podczas, gdy podstawą ustalenia wysokość kary winno stanowić "przeciętne wynagrodzenie za rok poprzedzający tj. za 2008", które kształtowało się na poziomie 2943,88 zł. W tym stanie rzeczy konieczne było, zdaniem organu, ustalenie nowej wysokości kary pieniężnej, co wymagało uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty kary. W skardze na tę decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 24 pkt 3, art. 40a ust. 1 pkt 2 i pkt 5 powołanej ustawy przez błędne uznanie, że ciążył na niej obowiązek udostępnienia receptur stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i że odmowa ich udostępnienia stanowi utrudnienie kontroli oraz błędne ustalenie wysokości kary bez uwzględnienia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia oraz dotychczasowej działalności spółki. Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt VISA/Wa 2214/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. (pkt 1) stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu i orzekł o kosztach postępowania (pkt 2, 3). Skarżąca od powyższego wyroku złożyła skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1159/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego. NSA w uzasadnieniu wyroku podniósł, iż ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia uzależniona była od stwierdzenia czy skarżącej Spółce rzeczywiście można było zarzucić utrudnianie przeprowadzenia kontroli. Aby odpowiedzieć na to pytanie należało zidentyfikować czynność jaką podjął wobec skarżącej organ kontroli jakości tzn. wskazać jedną z wymienionych w art. 23 ust. 2 pkt od 1) do 6) ustawy o jakości czynności kontrolnych i rozważyć czy podjęta czynność kontrolna uzasadniała żądanie okazania określonego dokumentu, a następnie ocenić czy żądanie okazania receptury rozumianej jako wykaz ilościowy składników użytych do produkcji sformułowane zostało przez organ dostatecznie jasno. Sąd I instancji ograniczył się w istocie do oceny legalności żądania receptury kontrolowanych produktów dla potrzeb czynności kontrolnej podejmowanej na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy o jakości. Sąd uznał, że dostęp do receptury stanowi sprawdzenie sposobu produkcji artykułu rolno-spożywczego lub procesu technologicznego jedynie pod kątem wykorzystania ich do kontroli sposobu produkcji i przebiegu procesu technologicznego kontrolowanych produktów rolno-spożywczych, prawidłowo zresztą uznając, iż kontrola taka jako niewynikająca z odrębnych przepisów nie jest dopuszczalna. W ten sposób WSA pozostawił, zdaniem NSA, na uboczu wszelkie inne, przewidziane przepisem art. 23 ust. 2 ustawy o jakości czynności, w tym m.in. sprawdzenie dokumentów umożliwiających identyfikację artykułu rolno-spożywczego, atestów jakościowych, wyników badań laboratoryjnych oraz innych dokumentów świadczących o jakości handlowej o czym mowa w pkt 1 wskazanego artykułu. Nie zatrzymując się nad prawem organu wykonywania innych czynności kontrolnych, Sąd nie analizował, czy dla potrzeb czynności identyfikacji kontrolowanego produktu oraz czynności sprawdzenia oznakowania, o czym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości zasadne było żądanie okazania receptur kontrolowanych produktów rozumianych jako rodzaj i ilość użytych do produkcji danego produktu składników i czy takie jednoznaczne co do treści żądanie zostało przedstawione skarżącej przez kontrolujących. Zdaniem NSA twierdzenia skarżącej co do błędnego uznania Sądu I instancji, że organ zamierzał dokonać kontroli w oparciu o art. 23 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, gdy tymczasem wolą kontrolujących było przeprowadzenie kontroli w oparciu o pkt 1 tego artykułu i zweryfikowanie składu podanego na etykietach produktów ze specyfikacją zawartą w recepturach tych produktów, a także ocena prawidłowości oznakowania pod kątem adekwatności nazwy produktu do rodzaju i zawartości surowca użytego do wyrobu, znajdują oparcie w dołączonych do akt sprawy aktach administracyjnych, a konkretnie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie organ jako cel okazania receptur wskazał porównanie wykazu składników receptury z wykazem składników zawartych w specyfikacjach technicznych wyrobów gotowych oraz opakowań (str. 4 decyzji). Powyższa okoliczność wskazująca na kontrolę dokumentów w celu identyfikacji artykułu rolno-spożywczego nie została przez Sąd I instancji dostrzeżona, a niedopuszczalność żądania od skarżącej receptur produktów rozumianych jako tajemnica handlowa i know-how przedsiębiorstwa została powiązana jedynie z niedopuszczalnością kontroli procesu technologicznego określonych artykułów rolno-spożywczych. Dla oceny, czy zarzut organu utrudniania kontroli przez skarżącą Spółkę był uzasadniony, konieczne jest zidentyfikowanie treści wystosowanego do strony żądania organu okazania receptur produktów kontrolowanych na podstawie art. 24 pkt 3 ustawy o jakości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak jak nie może być wątpliwości, co do tego że receptura produktu rozumiana jako sposób produkcji stanowi tajemnicę handlową, tak nie może być również wątpliwości, że receptura rozumiana wyłącznie jako ilościowy wykaz składników użytych do produkcji z pominięciem technologii produkcji jest dokumentem związanym z danym produktem i podlegać może, w zależności od rodzaju podejmowanej czynności kontrolnej, obowiązkowi okazania kontrolującym wyłącznie dla potrzeb wykonania tej czynności na podstawie art. 24 pkt 3 cyt. ustawy. NSA wskazał przy tym, że dokonując ponownej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd dokona na podstawie akt administracyjnych sprawy oceny, czy dla potrzeb skuteczności czynności kontrolnej, o której mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości niezbędne było okazanie przez skarżącą receptur kontrolowanych produktów oraz czy żądanie okazania tych dokumentów organ sformułował w sposób na tyle jasny, że nie mogło być wątpliwości, iż dotyczyło ono wyłącznie wykazu ilościowego składników, a zatem że nie było zagrożenia ujawnienia całego procesu produkcyjnego wskazanych artykułów rolno-spożywczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd dokonał zatem oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w ww. wyroku i uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 40a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym, kto utrudnia organowi Inspekcji przeprowadzenie kontroli, o których mowa w ustawie podlega karze pieniężnej w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym. NSA wskazał, że ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia uzależniona jest od stwierdzenia, czy skarżącej można zarzucić utrudnianie przeprowadzenia kontroli i wymaga uprzedniego identyfikowania czynności podjętej przez organ kontroli i rozważenia, czy żądanie okazania receptur było uzasadnione i wyrażone w sposób nie budzący wątpliwości co do tego, iż dotyczyło wyłącznie wykazu ilościowego składników tj. nie było zagrożenia ujawnienia całego procesu produkcyjnego wskazanych artykułów rolno-spożywczych. NSA stwierdził przy tym, że w istocie wobec skarżącej zostały podjęte czynności kontrolne, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem kontrola obejmuje między innymi sprawdzenie dokumentów umożliwiających identyfikację artykułu rolno-spożywczego, atestów jakościowych, wyników badań laboratoryjnych oraz innych dokumentów świadczących o jej jakości handlowej. Receptura produktu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, winna być rozumiana nie tylko jako sposób produkcji (wówczas stanowi tajemnicę handlową) ale również jako ilościowy wykaz składników użytych do produkcji z pominięciem technologii produkcji. Skoro zatem kontrola obejmowała czynności, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy to należy uznać, iż w toku czynności do organu należało sprawdzenie, czy do produkcji użyto produktów zgodnie z deklaracją producenta ujawnioną na opakowaniu produktów kontrolowanych zwłaszcza, iż wynika z deklaracji, iż wykorzystywane są "najlepsze składniki" pozbawione "sztucznych barwników" i konserwantów, a ustalenia w tym zakresie mogą być ustalane w oparciu o posiadaną recepturę, w rozumieniu wykazu składników użytych do produkcji i jako taką stanowiącą, jak wskazał NSA, dokument związany z danym produktem, nie objęty w tym zakresie tajemnicą przedsiębiorstwa i podlegający obowiązkowi okazania kontrolującym na ich żądanie. Żądanie takie znajduje uzasadnienie w art. 24 pkt 3 powołanej ustawy. W świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędne jest jednak ustalenie, czy żądanie tych dokumentów organ sformułował w sposób na tyle jasny, że nie mogło być wątpliwości, iż dotyczyło ono wyłącznie wykazu składników tj. że nie było zagrożenia ujawnienia całego procesu produkcyjnego wskazanych artykułów rolno-spożywczych. W tym zakresie organ I instancji ani też organ odwoławczy, do którego należało ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, ustaleń nie poczynił. W aktach administracyjnych brak jest pisma organu w tym przedmiocie zaś strona skarżąca na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. wyraziła pewność, iż żądanie udostępnienia receptur było sformułowane na piśmie, a pełnomocnik organu w tym względzie nie zajął jednoznacznego stanowiska podając, iż nie może stwierdzić, czy żądanie było przedstawione na piśmie. Uznać zatem należy, iż doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a zatem w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy mając na uwadze charakter naruszeń i decyzję reformatoryjną organu odwoławczego Sąd uwzględniając skargę uchylił ww. decyzję. Rzeczą organu będzie zatem ponowne rozpoznanie odwołania z uwzględnieniem powyższych wskazań, w szczególności zaś ustalenie czy żądanie zostało sformułowane na piśmie, a jeżeli tak to dokonanie jego oceny w sposób wskazany przez NSA. Brak pisemnego żądania oznaczać będzie konieczność dokonania oceny z zastosowaniem dostępnej w ramach procedury administracyjnej inicjatywy dowodowej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 ppsa, zaś o kosztach orzeczono mając na uwadze art. 200 kpa.