VI SA/Wa 1487/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] października 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) nałożył na M. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "M." (dalej skarżący) karę pieniężną w łącznej kwocie 13.250 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów transportu drogowego, tj. 1. za naruszenie warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy: a. kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne – 1.000 złotych; b. wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienia wszystkich wymagań określonych ustawą – 500 złotych; 2. za skrócenie dziennego czasu odpoczynku - 2.800 złotych; 3. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - 5.350 złotych; 4. za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu - 2.400 złotych; 5. za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - 200 złotych; 6. za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - 1.000 złotych; 7. za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy i przepisowych wpisów - 3.000 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego nie okazano: trzech wymaganych orzeczeń psychologicznych, potwierdzających brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy przez wskazanych kierowców skarżącego oraz jednego orzeczenia lekarskiego, potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi przez jednego z kierowców skarżącego, jak również stosownego zaświadczenia o ukończeniu kursu w zakresie przewozu rzeczy przez jednego z kierowców skarżącego. WITD uznał także, że z analizy okazanych podczas kontroli wykresówek wynikało, iż niektóre z nich nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowców, wskazywały na skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy lub przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przez kierowców skarżącego. Nadto z jednej okazanej wykresówki wynikało, że była ona zapisywana zbyt długo. Ponadto organ stwierdził, że wyjaśnienia skarżącego złożone w toku postępowania nie obejmowały naruszeń dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. Skarżący uznał jedynie, że zarzut skrócenia dziennego czasu odpoczynku był niezasadny, bowiem jeden z kierowców przestawiał pojazd na polecenie służb parkingowych, co zostało odnotowane przez kierowcę na odwrocie wykresówki, inny zaś skrócił dzienny czas odpoczynku z powodu długiego oczekiwania na załadunek, co również odnotował na rewersie wykresówki. Nadto wskazał, że odmowa organu kontrolującego w zakresie powołania się na art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i Rady (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 102/1/ z dnia 11 kwietnia 2006 r.), dalej Rozporządzenie, ograniczyła mu możliwość odniesienia się do pozostałych naruszeń. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jego zdaniem w sprawie nastąpił brak analizy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, zwłaszcza w kontekście oceny ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności kierowcy i przedsiębiorcy na podstawie art. 12 Rozporządzenia oraz zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.),dalej u.t.d. i możliwych przesłanek art. 92a ust. 4 u.t.d. Odwołujący się podał, że nieposiadanie przez wskazanych kierowców orzeczeń psychologicznych nie dowodzi, że kierowcy ci nie zostali skierowani na takie badania. Wskazał ponadto, że zwracał się do stosownych urzędów o wydanie duplikatów zaświadczeń, ale ich nie uzyskał. Wobec tego skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowców w charakterze świadków. Zdaniem odwołującego się organ nie wyjaśnił wystarczająco stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego wadliwie zastosował prawo. Podał, że WITD zignorował zapisy na rewersach kontrolowanych wykresówek, przez co swoją decyzję oparł na niepełnym materiale, co w następstwie spowodowało, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący uznał także, że nałożenie na niego kary za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu było nieporozumieniem bowiem na wezwanie organu – w toku postępowania, brakujące dokumenty uzupełnił, a WITD nie poinformował go przed wydaniem decyzji o innych brakach w tym zakresie. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2009 r. utrzymał ww. decyzję WITD w mocy w części, a w pozostałej części – 1.000 złotych, decyzję uchylił i przekazał sprawę w tym zakresie - nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - 1.000 złotych, do ponownego rozpoznania WITD. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia GITD wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Odnosząc się do części uchylonej, organ odwoławczy wskazał po pierwsze, że literalne brzmienie przepisów dotyczących nałożenia kary za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu mówi o nieokazaniu "podczas kontroli w przedsiębiorstwie", wobec tego okazanie takich dokumentów po zakończeniu kontroli winno pozostać bez wpływu na wynik postępowania. Po drugie organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy w żaden sposób nie wynika kiedy skarżący takie dokumenty złożył. Wobec tego GITD uznał, że WITD nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w ww. zakresie i dlatego jego decyzję w tym przedmiocie uchylił. Odnosząc się do części decyzji WITD utrzymanej w mocy, GITD uznał, że została ona wydana w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto procedura kontrolna przebiegła w sposób przewidziany przepisami prawa i za pomocą instrumentów określonych w ustawie o transporcie drogowym. Organ odwoławczy podniósł także, że zastosowanie art. 92a ust. 4 u.t.d. możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze wszczęte, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. GITD wskazał również, że brak jest w rozpoznawanym przypadku podstawy do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., o co wnioskował odwołujący się, bowiem "brak wpływu", o którym mówi ów przepis musi realnie zaistnieć. Nie jest wystarczającym zakwestionowanie przez skarżącego swojej odpowiedzialności żeby zastosować ww. regulację prawną. Organ podkreślił, że brak staranności skarżącego jako przedsiębiorcy sprawił, iż WITD prawidłowo wymierzył kary pieniężne za pozostałe naruszenia. Na powyższą decyzję skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucił naruszenie: 1. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych; 2. art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy istniały przesłanki zapisane w tych przepisach; 3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutów wskazanych w odwołaniu, a w konsekwencji naruszenie także art. 78 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i podał, że jego zdaniem w treści protokołu kontroli nie ma naruszeń świadczących o niewypełnieniu przez niego obowiązków wynikających z art. 87 u.t.d. oraz przepisów ww. Rozporządzenia w zakresie prowadzonej dokumentacji. Podał, że jako przedsiębiorca posiada wszystkie wydruki ze skanowanych wykresówek z analizą naruszeń, które wykonuje w celach nadzoru za pomocą programu tacho scan, co potwierdza zapis z ww. protokołu kontroli. Podkreślił, ze zarówno on jako przedsiębiorca oraz jego kierowcy są przeszkoleni z zakresu stosowania przepisów transportowych. Jego zdaniem w toku postępowania organy nie dowiodły, że jako przedsiębiorca niewłaściwie organizuje pracę w firmie oraz, że w sposób nieprawidłowy przechowuje i gromadzi dokumentację związaną z prowadzeniem owej firmy. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uznał, że argumentacja skargi nie dawała podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, czyniąc to pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn a niżeli w niej podniesione. Jak wskazano powyżej zaskarżona decyzja GITD została wydana na podstawie przepisu art. 138 k.p.a. W myśl § 1 tego przepisu organ odwoławczy – GITD, mógł podjąć następujące rozstrzygnięcia: 1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję WITD; 2. uchylić zaskarżoną decyzję WITD w całości lub w części i w tym zakresie – uchylonym, orzec co do istoty sprawy; 3. uchylić decyzję WITD i umorzyć postępowanie przed organem I instancji; 4. umorzyć postępowanie odwoławcze. Mógł również na podstawie § 2 art. 138 k.p.a. uchylić decyzję WITD w całości i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyby uznał, że rozstrzygnięcie jej wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analizując treści omówionego przepisu k.p.a. i przenosząc to na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem postanowień art. 138 k.p.a., co w konsekwencji stanowi naruszenie przepisów procesowych. Jak wskazano powyżej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest dozwolone tylko w sytuacji, gdy sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. GITD w niniejszej sprawie wydał zaś decyzję nie mieszczącą się w katalogu określonym w ww. art. 138 k.p.a., ponieważ uchylił decyzję WITD tylko w części i tylko w tym zakresie – uchylonym, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W pozostałej części zaś utrzymał decyzję WITD w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD stwierdził, że powodem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WITD było po pierwsze literalne brzmienie przepisów dotyczących nałożenia kary za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, które mówią o nieokazaniu "podczas kontroli w przedsiębiorstwie", wobec czego okazanie takich dokumentów po zakończeniu kontroli winno pozostać bez wpływu na wynik postępowania. Po drugie organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy w żaden sposób nie wynika kiedy skarżący takie dokumenty złożył. Z powołanego przepisu art. 138 k.p.a. wynika więc, że GITD, w sytuacji gdy doszedł do wniosku, że tylko część rozstrzygnięcia WITD jest wadliwa mógł je w tej części uchylić, orzekając jednocześnie w tej części co do istoty sprawy – w przedmiocie nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. W sytuacji jednakże, gdy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - w części dotyczącej ustalenia czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów dotyczących nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, powinien uchylić decyzję WITD w całości i w całości przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem GITD nie mógł jednocześnie orzec w części o utrzymaniu w mocy decyzji WITD, a w części o jej uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia, bowiem takie rozstrzygnięcie nie jest znane k.p.a. i nie mieści się w normie art. 138 k.p.a. Na marginesie Sąd zauważa, że uchylenie ww. decyzji WITD w ww. części przy jednoczesnym stwierdzeniu przez GITD, że i tak nie miałoby wpływu na wynik sprawy dostarczenie przez skarżącego po zakończeniu kontroli ww. dokumentów było naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd uznał, że podkreślenia wymaga fakt, że w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą jedną karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia (suma kar). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08) z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Wolą ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie postępowania administracyjnego, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenia, stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. W konsekwencji swoich wywodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i dlatego nadanie mu treści innej, niż wynikająca z k.p.a., stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższy pogląd podziela w całości. W tej sytuacji ocena zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego była bezprzedmiotowa. Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na zasadzie art. 152 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.