VI SA/Wa 1492/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], którą odmówiono Stowarzyszeniu Kupców "[...]" z siedzibą w W. – skarżącemu w niniejszej sprawie, wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. W.w rej. ul. O. w terminie od 1 stycznia 2011 r. do 10 kwietnia 2011 r. w celu funkcjonowania w pasie drogowym 81 pawilonów handlowo-usługowych o łącznej powierzchni 2019 m2 oraz jednego pawilonu usługowego, w którym zlokalizowany jest salon gry na automatach. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2010 r. skarżący wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. ul. O. pod targowisko. Wniosek został ostatecznie zmodyfikowany w dniu [...] marca 2011 r. W zmodyfikowanym wniosku skarżący wniósł o zajęcie terenu w ww. pasie drogowym pod 81 pawilony handlowo-usługowe o łącznej powierzchni 2019 m2 oraz pod 1 pawilon usługowy o powierzchni 3 m2, w którym zlokalizowany jest salon gry na automatach o niskich wygranych, w terminie od 1 stycznia 2011 r. do 10 kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] zezwolono skarżącemu stowarzyszeniu na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji pod targowisko o powierzchni 2022 m2 w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 10 kwietnia 2011 r. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które to decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymało decyzję poprzedzającą w mocy. Wspomniana decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd uwzględnił złożoną skargę i uchylił zarówno decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 2011 r., jak i decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r. (sygn. VISA/Wa 1500/11). Jak podkreślono w ww. wyroku Sądu, skarżące stowarzyszenie wniosło o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. ul. O. w celu funkcjonowania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych a nie na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Natomiast, jak podał Sąd, organ rozpoznał wniosek z pominięciem wskazanego w nim zakresu i wydał decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy uznając, iż spełnione są przesłanki do zastosowania powołanego przepisu. Tym samym organ I instancji rozpoznał sprawę z naruszeniem powołanych przepisów pomijając okoliczność, że treścią żądania strony był związany. W ocenie Sądu, taki stan rzeczy oznacza, że wniosek stowarzyszenia w istocie nie został rozpoznany a SKO bezkrytycznie stanowisko powyższe podzieliło. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca noszą znamiona wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji uwzględnił skargę. W nawiązaniu do ww. wyroku Sądu, Prezydent m. W. decyzją z [...] września 2012 r. ponownie rozpoznał wniosek skarżącego stowarzyszenia dotyczący zajęcia pasa drogowego ul. W. w rej. ul. O. w celu funkcjonowania w nim 81 pawilonów handlowo-usługowych o łącznej powierzchni 2019 m2 oraz funkcjonowania 1 pawilonu usługowego, w którym zlokalizowany jest salon gry na automatach o niskich wygranych o powierzchni 3 m2 w terminie od 1 stycznia 2011 r. do 10 kwietnia 2011 r. W toku czynności kontrolnych ustalono, że cały teren zajętego pasa drogowego ul. O. w rej. ul. W. jest terenem chronionym przez wyspecjalizowany podmiot w tym zakresie. Na terenie targowiska w pawilonach handlowych oraz ze stoisk bezpośrednio przylegających do pawilonów na obszarze ciągów komunikacyjnych prowadzona jest działalność handlowa. Ciągi komunikacyjne są zadaszone, wykorzystywane nie tylko jako dojście do poszczególnych pawilonów lecz również do lokalizowania przed tymi obiektami stoisk handlowych. Targowisko funkcjonuje w terenie od wielu lat i znajduje się w wykazie targowisk prowadzonym przez Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu m. W.. Organ I instancji uznał w związku z tym, że skarżące stowarzyszenie zajmuje cały teren ww. pasa drogowego na prawach wyłączności pod targowisko, o czym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na względzie Prezydent m. W. uznał, że nie jest możliwe wydanie zezwolenia zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] listopada 2010 r., zmodyfikowanym w dniu [...] marca 2011 r. i wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod 81 pawilony handlowo-usługowe o pow. 2019 m2 oraz funkcjonowanie 1 pawilonu usługowego, w którym zlokalizowany jest salon gry na automatach o niskich wygranych, w terminie od 1 stycznia 2011 r. do 10 kwietnia 2011 r. Z tych powodów decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ odmówił skarżącemu stowarzyszeniu wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. w rej. ul. O. w celu i w okresie określonym ww. wnioskiem. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego. Decyzji tej zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu bez normatywnej podstawy, że granice działki ewidencyjnej oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "dr" są jednocześnie liniami granicznymi pasa drogowego; - art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez niezastosowanie wskazanych przepisów, a w konsekwencji błędne przyjęcie tożsamości zakresu znaczeniowego pojęcia "droga publiczna" i "pas drogowy"; - art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na drodze publicznej przeznaczonej do ruchu drogowego może być zlokalizowane targowisko; - art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organ I instancji istnienia związku między ustalonym stanem faktycznym, a normą prawną odkodowaną ze wskazanego przepisu. Skarżący postawił nadto zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa.), polegające na wydaniu decyzji z pominięciem procesu autokontroli nad przestrzeganiem prawa, a w konsekwencji wydanie decyzji niemieszczącej się w przedmiocie postępowania administracyjnego, zaniechaniu umorzenia postępowania mimo jego bezprzedmiotowości, niewyjaśnieniu wnioskodawcy rysujących się w sprawie możliwych rozstrzygnięć i zaniechania wezwania go do oświadczenia, czy podtrzymuje wniosek czy też go zmienia, niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozbawieniu wnioskodawcy czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego przez bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia wskazanych przez niego dowodów, sprzeczności uzasadnienia decyzji z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Naruszenie powyższych przepisów polegało też, w ocenie skarżącego, na niedokonaniu kompletnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym nieomówieniu podstawy faktycznej, polegającej na braku wskazania faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których zostało oparte rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także niewyjaśnieniu podstawy prawnej przez należyte uzasadnienie dokonanej przez organ wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. W odwołaniu wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, które zostały już wcześniej przedłożone i znajdują się w aktach sprawy. W uzasadnieniu odwołania powtórzono, że zezwolenie na zajęcie i ustalenie opłaty za zajęcie zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż targowisko nie jest zlokalizowane w pasie drogowym. Podniesiono, że organ nie ustalił przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy ul. W.. Stwierdzono w związku z tym, że wyłączony jest tryb postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dodatkowo wskazano, że granice działki ewidencyjnej oznaczonej symbolem "dr" nie stanowią linii rozgraniczających pas drogowy. Nadto skarżący zarzucił, że zarządca drogi nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. SKO decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., po rozpatrzeniu ww. odwołania skarżącego, utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] września 2012 r. SKO na wstępie podkreśliło, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie procedura administracyjna związana z udzielaniem przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej "udp."), uznając tym samym zarzuty odwołania w tym zakresie za niezasadne. SKO przytaczając treść art. 4 pkt 1 udp. oraz art. 4 pkt 2 udp. oraz odnosząc się do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) podało, że działkę ewidencyjną należy rozumieć jako grunt wydzielony liniami granicznymi. W ocenie SKO, granice pasa drogowego na gruncie – wyznaczające obszar w przestrzeni nad i pod gruntem – nie mogą przebiegać poza granicami działek ewidencyjnych. Jak podało SKO, o istnieniu pasa drogowego można mówić, gdy istnieje droga w całości w nim zlokalizowana, czyli w całości działka – jednorodny grunt wydzielony liniami granicznymi – oznaczony w ewidencji symbolem "dr". Nie może istnieć droga, czyli działka, która w części będzie poza pasem drogowym tej drogi. SKO doszło do wniosku, że granicami pasa drogowego na gruncie (wyznaczającymi obszar w przestrzeni nad i pod gruntem) danej drogi publicznej są co najmniej granice działki (linie graniczne gruntu) oznaczonej w ewidencji jako "dr", chyba że pas ten wykracza poza tę działkę i obejmuje również (w całości) inne działki poza działką oznaczoną w ewidencji jako "dr". SKO stwierdziło, że zajęcie części drogi publicznej określonej kategorii (działki oznaczonej w ewidencji jako "dr") oznaczać będzie zajęcie części pasa drogowego tej drogi, a tym samym konieczność wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem jej kategorii. SKO podało, że zajęcie dotyczy części działki, oznaczonej w ewidencji jako "dr", co nie było kwestionowane przez skarżącego, stąd też w niniejszej sprawie nie było konieczne ustalanie, czy istnieją linie rozgraniczające pasa drogowego i gdzie one przebiegają, gdyż wystarczającym do przesądzenia, że przedmiotowy teren znajduje się w pasie drogowym było ustalenie, że stanowi on część gruntu - część działki oznaczonej w ewidencji symbolem "dr", która jak wynika z akt sprawy, stanowi drogę publiczną zaliczoną do dróg powiatowych i siłą rzeczy znajduje się w pasie drogowym (tej drogi). SKO odniosło się także do postawionego zarzutu braku wykazania wystąpienia przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 39 ust. 1 udp. Uznało, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp. SKO wyraziło pogląd, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu nie zostało stwierdzone wystąpienie przesłanek uzasadniających odstąpienie od generalnego zakazu sformułowanego w art. 39 ust. 1 udp. i wydanie pozytywnej dla strony decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym skupiska 82 pawilonów handlowo-usługowych bez zapewnienia spójnego zarządzania terenem, na którym one się znajdują. W ocenie SKO, udzielenie zezwolenia jedynie na 82 pawilony, o sumie powierzchni wynikającej jedynie z powierzchni zajmowanych przez te pawilony, pozbawiłoby zarządcę drogi możliwości skutecznego utrzymania i zarządzania pozostałą częścią pasa drogowego na terenie zajmowanym przez pawilony, to jest ciągami komunikacyjnymi pomiędzy nimi. SKO, powtarzając za organem I instancji, wskazało, że zajęcie przedmiotowej części pasa drogowego dopuszczalne byłoby jedynie w całości na prawach wyłączności w celu umieszczenia zorganizowanego targowiska i dlatego też organ udzielał skarżącemu stowarzyszeniu zezwolenia na takie zajęcie - umieszczenie targowiska. Jednocześnie SKO nie dało wiary zapewnieniu skarżącego, że we wnioskowanym okresie nie będzie prowadzone targowisko, tym bardziej, jak podało, że przed 1 stycznia 2011 r. targowisko było prowadzone a i po wnioskowanym okresie prowadzenie handlu ma miejsce. W skardze na powyższą decyzję SKO skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący poddał w wątpliwość rozumienie przez SKO pojęcia pasa drogowego określonego treścią art. 4 pkt 1 udp. Stwierdził, że przez pojęcie pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Podał w związku z tym, że z tak ujętego zakresu przedmiotowego pasa drogowego wynika, że usytuowanie drogi w części działki ewidencyjnej, będącej użytkiem drogowym, wskazuje bez wątpliwości, że w tej części działki zlokalizowany jest pas drogowy. Jest to jednak, jak podał skarżący, konstatacja niewystarczająca do określenia granic pasa drogowego. Konieczne jest dodatkowe ustalenie, czy na działce będącej użytkiem drogowym zlokalizowane są obiekty budowlane i urządzenia wymienione w art. 4 pkt 1 i 2 udp. Zdaniem skarżącego, przy określaniu przebiegu linii granicznych pasa drogowego, a tym samym jego zasięgu, należy uwzględnić dyspozycję art. 34 udp., który to przepis określa odległość granicy pasa drogowego od budowli i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 udp. Z treści art. 34 udp. wynika, że przepis ten nie wiąże granic pasa drogowego z granicą działki zabudowanej drogą, lecz nakazuje wyznaczanie granic pasa drogowego w odniesieniu do położenia obiektów i urządzeń wymienionych w tym przepisie. Analiza ta wskazuje, w opinii skarżącego, że linie graniczne pasa drogowego nie są z reguły równoznaczne z liniami granicznymi działki ewidencyjnej. Granica pasa drogowego może być zatem węższa lub szersza niż granica działki ewidencyjnej, na której zlokalizowana jest droga. Jak stwierdził skarżący, jeżeli na działce oznaczonej w ewidencji jako "dr" nie zostały zlokalizowane obiekty budowlane i urządzenia (poza drogą) wskazane w definicji pasa drogowego, to brak jest normatywnej podstawy do przyjęcia, że granice pasa drogowego to granice działki oznaczonej w ewidencji jako "dr". Skarżący podkreślił, że na części działki ewidencyjnej "dr" zajmowanej przez targowisko nie są zlokalizowane obiekty budowlane i urządzenia, stanowiące punkt odniesienia do wyznaczenia granic pasa drogowego. Brak zatem podstaw do ustalenia granic pasa drogowego, co wyklucza przyjęcie lokalizacji targowiska w pasie drogowym ze skutkiem w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Nadto zarzucono, odnosząc się do decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. zezwalającej na zajęcie części pasa drogowego w celu prowadzenia targowiska w terminie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp., tj. bez prawa wyłączności, że organ I instancji bez uzasadnienia zmienił dotychczasową odmienną ocenę celu zajęcia przez skarżące stowarzyszenie pasa drogowego, ze skutkiem w postaci innej podstawy rozstrzygnięcia niż w ww. decyzji. Skarżący przypomniał w tym miejscu, że w treści wniosku, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia, wskazano ten sam cel zajęcia, tj. dalsze pozostawanie obiektów budowlanych (pawilonów handlowych) na terenie zarządzanym przez skarżącego. Teren targowiska jest ogólnodostępny, a zatem nie ogranicza powszechnego dostępu do drogi publicznej. Z tych względów, w ocenie skarżącego, błędne jest stanowisko organu I instancji, iż zmierzał on, w granicach udzielonego zezwolenia, do uzyskania czasowego wyłączenia powszechnego dostępu do drogi publicznej, co uzasadniałoby zastosowanie normy z art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Stowarzyszenia Kupców "[...]" z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m. W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiająca wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. w rej. ul. O. pod 81 pawilonów handlowo-usługowych o pow. 2019 m2 oraz funkcjonowania 1 pawilonu usługowego o powierzchni 3m2, w którym zlokalizowany jest salon gry na automatach, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie naruszają przepisów prawa. Stowarzyszenie Kupców "[...]" wystąpiło w dniu [...] listopada 2010 r. z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. ul. O. pod targowisko. Wniosek został ostatecznie zmodyfikowany w dniu [...] marca 2011 r. W zmodyfikowanym wniosku strona wnosi o zajęcie terenu w/w pasie drogowym pod 81 pawilony handlowo - usługowe o łącznej powierzchni 2019 m2, oraz pod 1 pawilon usługowy o powierzchni 3 m2 , w którym zlokalizowany jest salon gry na automatach o niskich wygranych, tj. na cel określony w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w terminie od 1 stycznia 2011 r. do 10 kwietnia 2011 r. W tym miejscu wskazać należy, że Stowarzyszenie Kupców "[...]" uprzednio składało wnioski o zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. ul. O. pod całe targowisko, a nie jedynie pod obiekty posadowione na jego terenie. Wnioski te były pozytywnie rozpatrzone przez Zarząd Dróg Miejskich. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W tym miejscu należy stwierdzić, iż Sąd stoi na stanowisku, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna. Zdaniem Sądu trzeba stanowczo podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Przyjąć należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994, Nr 9, poz. 181) Sąd Najwyższy podkreślił, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to - jak stwierdził Sąd Najwyższy - że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. Należy stwierdzić, iż Prezydent m. W. reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich, jako zarządca drogi publicznej, winien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego odmówił stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod 81 pawilony handlowo - usługowe o łącznej powierzchni 2019 m2, oraz pod 1 pawilon usługowy o powierzchni 3 m2, w którym zlokalizowany jest salon gry na automatach o niskich wygranych. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca w sposób jednoznaczny wskazują na przyczynę odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. W. w rej. ul. O. we wnioskowanym zakresie. Jak słusznie zauważyły ograny obu instancji w powyższym pasie drogowym od lat funkcjonuje targowisko, które stanowi spójny organizm składający się zarówno z pawilonów jak i ciągów komunikacyjnych umieszczonych między pawilonami. W toku przeprowadzonego postępowania ZDM ustalił, iż cały teren zajętego pasa drogowego ul. O. rej. ul. W. jest terenem chronionym przez wyspecjalizowany podmiot w tym zakresie. Na terenie targowiska w pawilonach handlowych oraz ze stoisk bezpośrednio przylegających do pawilonów na obszarze ciągów komunikacyjnych prowadzona jest działalność handlowa. Ciągi komunikacyjne są zadaszone, wykorzystywane nie tylko jako dojście do poszczególnych pawilonów do lokalizowania przed tymi obiektami stoisk handlowych. W ocenie organu obu instancji powyższe ustalenia świadczą jednoznacznie, że Stowarzyszenie Kupców "[...]" zajmuje cały teren pasa drogowego ul. W. rej. ul. O. na prawach wyłączności pod targowisko, o czym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dlatego też, organ I instancji, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie wniosek strony uznał, iż nie jest możliwe wydanie zezwolenia zgodnie z żądaniem strony zawartym we wniosku z dnia [...] marca 2011 roku, zmodyfikowanym w dniu [...] kwietnia 2011 r. i wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod 81 pawilony handlowo-usługowe o pow. 2019 m2 oraz funkcjonowanie 1 pawilonu usługowego, w którym zlokalizowany jest salon gry na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w terminie od dnia 11 kwietnia 2011 r. do dnia 31 maja 2011 r., gdyż w postępowaniu nie zostało stwierdzone wystąpienie przesłanek uzasadniających odstąpienie od generalnego zakazu sformułowanego w art. 39 ust. 1 u.d.p. i wydanie pozytywnej dla strony decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym skupiska 82 pawilonów handlowo-usługowych bez zapewnienia spójnego zarządzania terenem, na którym one się znajdują. Powyższe stanowisko skład orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje. W ocenie Sądu pawilony nie będą stanowić funkcjonalnej całości zorganizowanego targowiska zarządzanego przez jeden podmiot bez ciągów komunikacyjnych, gdyż nie zapewni to należytego utrzymania zajętego terenu pasa drogowego. Podkreślenia wymaga również, że udzielenie zezwolenia jedynie na 82 pawilony - o sumie powierzchni wynikającej jedynie z powierzchni zajmowanych przez te pawilony, pozbawiłoby zarządcę drogi możliwości skutecznego utrzymania i zarządzania pozostałą częścią pasa drogowego na terenie zajmowanym przez pawilony, to jest ciągami komunikacyjnymi pomiędzy nimi. Reasumując Sąd stanął na stanowisku, że decyzja odmawiająca zajęcia pasa drogowego jest prawidłowo uzasadniona i nie jest to decyzja dowolna. Podkreślenia wymaga, co zresztą zauważył organ II instancji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją wydawaną na wniosek strony. Wobec powyższego tylko strona mogła dokonać jego modyfikacji, zaś organ zobowiązany był rozpatrzeć sprawę zgodnie z wnioskiem. Sąd nie podziela również zarzutów skargi związanych z nieprawidłowym odkodowaniem przez organy normy z art. 4 pkt 1 u.d.p., zawierającej legalną definicję pasa drogowego. W ocenie Skarżącego zasięg i granice pasa drogowego nie pokrywają się z granicami działki gruntu stanowiącego użytek drogowy oznaczony w ewidencji symbolem "dr". Przez pojęcie pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z tak ujętego zakresu przedmiotowego pasa drogowego wynika, że usytuowanie drogi w części działki ewidencyjnej, będącej użytkiem drogowym, wskazuje bez wątpliwości, że w tej części działki zlokalizowany jest pas drogowy. Jest to jednak konstatacja niewystarczająca do określenia granic pasa drogowego. Konieczne jest dodatkowe ustalenie, czy na działce będącej użytkiem drogowym zlokalizowane są obiekty budowlane i urządzenia wymienione w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Przy określaniu przebiegu linii granicznych pasa drogowego, a tym samym jego zasięgu, należy uwzględnić dyspozycję art. 34 u.d.p., który to przepis określa odległość granicy pasa drogowego od budowli i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Z treści art. 34 u.d.p. wynika, że przepis ten nie wiąże granic pasa drogowego z granicą działki zabudowanej drogą, lecz nakazuje wyznaczanie granic pasa drogowego w odniesieniu do położenia obiektów i urządzeń wymienionych w tym przepisie. Powyższa analiza stanu prawnego wskazuje, że linie graniczne pasa drogowego nie są z reguły równoznaczne z liniami granicznymi działki ewidencyjnej. Granica pasa drogowego może być zatem węższa lub szersza niż granica działki ewidencyjnej, na której zlokalizowana jest droga. Jeżeli zatem na działce oznaczonej w ewidencji jako "dr" nie zostały zlokalizowane obiekty budowlane i urządzenia (poza drogą) wskazane w definicji pasa drogowego, to brak jest normatywnej podstawy do przyjęcia, że granice pasa drogowego to granice działki oznaczonej w ewidencji jako "dr". Powyższa wykładnia dokonana przez Skarżącego jest błędna. Zgodnie z art. 4 u.d.p. odpowiednio pkt 1 i pkt 2 pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z powyższego wynika, że pas drogowy jest pojęciem szerszym niż droga, a ponadto jest to grunt wyznaczony liniami granicznymi, w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Z kolei zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym: drogi, oznaczone symbolem - dr. Jak słusznie zauważa Kolegium zarówno definicja pasa z art. 4 pkt 1 u.d.p., jak i przywołane rozporządzenie definiujące działkę ewidencyjną posługują się tym samym pojęciem: "gruntu wydzielonego liniami granicznymi". Zatem niewątpliwie granice pasa drogowego na gruncie (wyznaczające obszar w przestrzeni nad i pod gruntem) nie mogą przebiegać poza granicami działek ewidencyjnych. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w aktach sprawy znajduje się dokument, który wyraźnie określa granice działki gruntu o nr ew. 1 będącej przedmiotem wniosku. Działka ta jest obszarem jednorodnym pod względem prawnym, stanowi nieruchomość drogową oznaczoną w ewidencji jako "dr". Wnioskowane zajęcie dotyczy części tej działki. W niniejszej sprawie jak słusznie podkreślił organ nie było zatem konieczne ustalanie czy istnieją linie rozgraniczające pasa drogowego i gdzie one przebiegają, gdyż wystarczającym do przesądzenia, że przedmiotowy teren znajduje się w pasie drogowym było ustalenie, że przedmiotowy teren stanowi część gruntu - część działki oznaczonej w ewidencji symbolem "dr", która jak wynika z akt sprawy stanowi drogę publiczną zaliczoną do dróg powiatowych i siłą rzeczy znajduje się w pasie drogowym (tej drogi). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, gdyż decyzja została wydana po zgromadzeniu w należyty sposób materiału dowodowego w sprawie, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi stawiane mu przez art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.