VI SA/Wa 1512/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że postanowienie wymienione w pkt 1 nie podlega wykonaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej [...] (dalej organ I instancji), działając na podstawie przepisów art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 4 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), dalej ustawa o jakości, art. 104 kpa, decyzją z [...] grudnia 2013 r. wymierzył J. L. (dalej skarżąca) prowadzącej działalność gospodarczą z siedzibą w W. przy ul. [...] - karę pieniężną w wysokości 6442,55 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu 6 partii towarów wartości 120,17 zł, zafałszowanych w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. c) ustawy o jakości, z uwagi na wprowadzenie zmian dotyczących oznakowania w zakresie terminów przydatności do spożycia i dat minimalnej trwałości; - karę pieniężną w wysokości 500 zł w związku z wprowadzeniem do obrotu 4 partii towarów nieodpowiadających jakości handlowej określonej w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 ze zm.), z uwagi na brak terminów przydatności do spożycia i dat minimalnej trwałości na opakowaniach. Decyzja ta, z obszernym uzasadnieniem faktycznoprawnym precyzującym i uszczegółowującym naruszenia wskazane w jej sentencji (rozstrzygnięciu), została doręczona skarżącej 27 grudnia 2013 r., skarżąca osobiście pokwitowała odbiór przesyłki pocztowej w tym względzie (por. k [...] akt administracyjnych). Doręczona w ten sposób decyzja pierwszoinstancyjna zawierała pouczenie o terminie i trybie jej zaskarżenia do organu II instancji, wskazywała mianowicie, że zgodnie z art. 127 § 1 i 2 oraz art. 129 § 1 i 2 kpa stronie służy od niej odwołanie do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezes UOKiK lub organ odwoławczy), które należy/można wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji za pośrednictwem organu I instancji. Skarżąca odwołała się od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie do Prezesa UOKiK. Odwołanie – opatrzone datą własną "W., dnia 16.01.2014r." – skarżąca nadała w placówce pocztowej na adres organu I instancji listem poleconym w dniu 27 stycznia 2014 r. (por. k [...] akt administracyjnych). Według skarżącej nałożona decyzją kara pieniężna jest zbyt wysoka. Skarżąca wskazała również w tym kontekście na trudną sytuację materialną (brak pracy, oszczędności, zobowiązania kredytowe), z powodu której ostatnio źle się czuła i nie miała "nawet możliwości napisania tego pisma". Odwołanie – mające postać wydruku komputerowego – kończy się zdaniem "bardzo proszę o pozytywne rozpatrzenie mojego odwołania" i słowem "Pozdrawiam". Nie zostało podpisane, tj. nie zawiera własnoręcznego podpisu skarżącej, pod odwołaniem brak też jej imienia i nazwiska w postaci wydrukowanej pismem maszynowym. W takim stanie rzeczy Prezes UOKiK wydał w dniu [...] marca 2014 r. postanowienie, którym na podstawie przepisów art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa "po zapoznaniu się z odwołaniem (...)" skarżącej od ww. decyzji organu I instancji, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odnotował w szczególności fakt prawidłowego pouczenia skarżącej w decyzji o możliwości i terminie złożenia środka zaskarżenia, fakt doręczenia skarżącej tej decyzji w dniu 27 grudnia 2013 r. oraz fakt nadania przez nią odwołania w dniu 27 stycznia 2014 r. Wskazał następnie, że odwołanie zostało wniesione po przewidzianym ustawowo terminie do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się bowiem w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W sytuacji natomiast doręczenia decyzji w dniu 27 grudnia 2013 r. i nadania odwołania w dniu 27 stycznia 2014 r., odwołanie zostało złożone po upływie tego (ustawowego) terminu. Termin ten upłynął bowiem w sprawie 10 stycznia 2014 r. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na ww. postanowienie. Z treści skargi wynika, że się z nim nie zgadza, aczkolwiek jest "świadoma tego, iż odwołanie (...) zostało (...) złożone po wyznaczonym terminie". Według skarżącej nie wiedziała jak powinna sformułować wniosek o przywrócenie terminu i przedłożyć odwołanie od decyzji w sytuacji w jakiej się znalazła; jednakże złożone przez nią pismo było nie tylko odwołaniem od decyzji, ale również wnioskiem o przywrócenie terminu złożenia odwołania. Prezes UOKiK, wydając zaskarżone postanowienie, pozostawił ten wniosek bez rozpatrzenia. Skarżąca wskazała następnie na trudną sytuację materialną, w tym trudności ze spłatą kredytu mieszkaniowego. Ze względów zdrowotnych nie miała możliwości dochować terminu odwołania od ww. decyzji z [...] grudnia 2013 r. W konkluzji skarżąca zwraca się z prośbą o przywrócenie tego terminu i pozytywne rozpatrzenie odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd kontroluje zaskarżony akt (tu ww. postanowienie Prezesa UOKiK z [...] marca 2014 r.) wyłącznie pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi (czyli pod względem legalności), przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie odniosła skutek w postaci wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, aczkolwiek zupełnie z innego powodu niż powody objęte argumentacją skargi. Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem, że odwołanie od ww. decyzji organu I instancji nie zostało podpisane, co dodatkowo potwierdza oryginał tego odwołania przedstawiony na żądanie Sądu przez organ odwoławczy celem uzupełnienia tych akt. Odwołanie to zostało sporządzone pismem maszynowym, jak należy sądzić na komputerze; w lewym górnym rogu napisano tym pismem imię i nazwisko oraz adres skarżącej. Brakuje na nim jednak podpisu – własnoręcznego – skarżącej, jako wnoszącej odwołanie (pod tekstem odwołania widnieje tylko wydrukowane słowo "Pozdrawiam"). Odwołanie zawiera zatem brak, który uniemożliwiał nadanie mu dalszego biegu, w tym dokonywanie w prawnoprocesowej formule postępowania przed organem administracji oceny terminowości wniesienia odwołania i wyciągania na jej podstawie konsekwencji procesowych w tym zakresie. Tymczasem organ – jak się wydaje – w ogóle wskazanego braku nie odnotował i nadał procesowy bieg odwołaniu, które nie zostało podpisane przez skarżącą, nie podejmując wcześniej czynności obliczonych na doprowadzenie do uzupełnienia brakującego podpisu. Do podjęcia takich czynności obliguje organ przepis art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do odwołań – jako rodzaju podania – znajduje zastosowanie art. 63 kpa. Zgodnie z § 2 tego przepisu odwołanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ponadto, o czym stanowi § 3 art. 63 kpa, podanie wniesione pisemnie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego (...). Przez użycie w § 2 art. 63 kpa sformułowania "podanie powinno zawierać co najmniej (...)" przepis ten wyznacza minimum wymogów formalnych jakie odwołanie (każde inne podanie) musi spełniać, co realizuje zasadę ograniczonego formalizmu podań, także co do ich treści. Wymagane przepisem art. 63 § 2 i 3 elementy treści podania są konieczne do uznania wniesienia podania w sposób skuteczny, a tym samym, że można nadać mu bieg, i że postępowanie (w tym przypadku odwoławcze) może być prowadzone. Celem wymagań natury podmiotowej – jak wskazanie osoby, od której podanie pochodzi i podpis tej osoby – jest identyfikacja strony postępowania i potwierdzenie pochodzenia podania od osoby uprawnionej do jego wniesienia. Dodatkowo podpis uzasadnia domniemanie, że podanie pochodzi od osoby, która podpisała podanie, jak również warunkuje fakt pochodzenia objętego nim żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. Podpisanie podania (tu odwołania) przez wnoszącego oznacza umieszczenie pod jego treścią własnoręcznego/oryginalnego podpisu. Bez takiego podpisu odwołanie, jako niespełniające wymogu z art. 63 § 3 kpa, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 kpa (nie stanowi też żadnego innego wniosku, przykładowo o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania), a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sytuacji niepodpisanego odwołania organ winien był wezwać odwołującą w trybie ww. przepisów art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 kpa do usunięcia w terminie siedmiu dni tego braku formalnego przez podpisanie odwołania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się również, por. uzasadnienie wyroku NSA z 30 lipca 2009 r. II GSK 1/09, że w przypadku odwołań zawierających braki, termin na uzupełnienie których upłynął bezskutecznie, dla zapewnienia stronie możności obrony jej praw, skuteczniejszym od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa); w każdym bądź razie niedopuszczalnym jest rozpatrzenie odwołania (co obejmuje również – jak już wyżej zresztą wzmiankowano – ocenę jego terminowości), które nie zawiera podpisu strony i którego to braku strona nie usunęła w terminie. Zarówno pozostawienie podania bez rozpoznania, jak i stwierdzenie (postanowieniem) niedopuszczalności odwołania wymaga spełnienia przesłanki z art. 64 § 4 kpa, jaką jest bezskuteczny upływ zakreślonego w wezwaniu siedmiodniowego terminu do usunięcia braku. Prezes UOKiK rozpoznając niepodpisane odwołanie (w sensie nadania mu dalszego biegu przez ocenę/badanie terminowości wniesienia i wydanie skutkiem tego badania zaskarżonego w tej sprawie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania), a więc wniesione nieskutecznie, działał bez podstawy prawnej do prowadzenia postępowania odwoławczego. Bez wezwania strony do podpisania odwołania wydał zaskarżone postanowienie, które w tej sytuacji jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Bez podpisu, jak już zauważono, odwołanie nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 kpa; organ, który je rozpoznaje występuje w sposób nieuprawniony niejako z urzędu w charakterze organu odwoławczego, dopuszczając się też rażącego naruszenia określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Wszystko to razem skutkuje stwierdzeniem Sądu nieważności zaskarżonego postanowienia organu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wobec treści podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia zbędne i co najmniej przedwczesne byłyby rozważania i oceny w zakresie zarzutów i argumentacji skargi strony wniesionej w niniejszej sprawie, a to z uwagi na fakt, iż są one uzależnione od skutecznego wniesienia podania (tu odwołania), co – z przyczyn wyżej szczegółowo wyjaśnionych – w sprawie nie miało miejsca i skutkowało brakiem podstawy do nadania odwołaniu dalszego biegu, w tym do badania jego terminowości. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.