VI SA/Wa 1519/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Zdzisław Romanowski P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej "PKRRP") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej "k.p.a."), w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1870 dalej "u.r.p."), po rozpatrzeniu złożonego przez W. S. (dalej "skarżący" lub "aplikant") zażalenia na uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji radcowskiej utrzymał w mocy ww. uchwałę organu I instancji. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Skarżący, który rozpoczął odbywanie aplikacji radcowskiej w dniu [...] stycznia 2015 r., nie zaliczył roku szkoleniowego 2015 z powodu dwukrotnego niezaliczenia kolokwium z postępowania cywilnego. Powtarzając rok skarżący w 2016 r. uzyskał zaliczenie tego przedmiotu oraz I roku aplikacji. W 2017 r., aplikant nie uzyskał zaliczenia kolokwium z prawa karnego, postępowania karnego, prawa karnego skarbowego, postępowania karnoskarbowego, kodeksu wykroczeń oraz postępowania w sprawach o wykroczenia, prawa spółek handlowych, prawa upadłościowego i prawa restrukturyzacyjnego. W dniu 2 lutego 2018 r., aplikant złożył ponaglenie przed skargą na bezczynność Rady OIRP w [...] w zakresie wydana zaświadczenia o odbyciu 3 letniej aplikacji, o którym mowa w art. 32 ust. 4 u.r.p. W uzasadnieniu wskazał, że aplikację rozpoczął w dniu [...] stycznia 2015 r., a 3 letnia aplikacja zakończyła się z końcem 2017r., a mimo upływu 14 dniowego ustawowego terminu nie otrzymał zaświadczenia o jej ukończeniu. W dniu 6 lutego 2018 r. aplikant złożył skargę na bezczynność Rady OIRP w [...]. W skardze podtrzymał powyższą argumentację. Uchwałą z dnia [...] marca 2018 roku nr [...]Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] odmówiła wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji radcowskiej. W uzasadnieniu Rada wskazała na brak podstaw do uznania, że aplikant odbył aplikację radcowską, gdyż nie uzyskał zaliczenia I roku aplikacji w 2015 r. oraz II roku aplikacji w 2017 r. Zdaniem Rady, normy wynikającej z art. 32 ust. 4 u.r.p. nie można interpretować w taki sposób, że dla ukończenia aplikacji radcowskiej wystarczające jest jej samo odbywanie, polegające na uczestniczeniu w zajęciach na aplikacji przez 3 lata tj. jak to miało miejsce w przypadku aplikanta - od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. Na powyższą uchwałę aplikant wniósł zażalenie (oznaczone jako "odwołanie"). W swoim zażaleniu podniósł zarzuty naruszenia art. 32 i 69 Konstytucji RP, zasady 6 Standardowych Szans Wyrównywania Szans Osób Niepełnosprawnych przyjętych podczas 48 sesji Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych w dniu 20 grudnia 1993 roku (Rezolucja 48/96), art. 364 ust. 1, art. 32 ust. 2 i 4, art. 32 ust. 4, art. 35 pkt. 4 oraz art. 40 ust. 1 u.r.p., a także art. 27 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 7a § 1 k.p.a. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia Konstytucji RP, Standardowych Szans Wyrównywania Szans Osób Niepełnosprawnych oraz u.r.p. sprowadzały się do kwestionowania przez skarżącego legalności obowiązujących uregulowań prawnych związanych z prowadzeniem aplikacji radcowskiej tj. w szczególności uchwały Rady OIRP w [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...]w sprawie ustalenia przepisów porządkowych odbywania zajęć przez aplikantów w roku szkoleniowym 2018 oraz Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do uchwały Prezydium KRRP nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (dalej "Regulamin"). Z kolei zarzuty naruszenia k.p.a. dotyczyły zakwestionowania legalności aktów wewnątrzkorporacyjnych, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia uchwały oraz nierozstrzygnięcie istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego. Uchwałą z dnia [...] maja 2018 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] marca 2018 roku nr [...]. W uzasadnieniu tej uchwały PKRRP wskazało, że skarżący rozpoczął aplikację w dniu [...] stycznia 2015 r. Skarżący nie zaliczył roku szkoleniowego 2015 (I rok aplikacji) oraz roku szkoleniowego 2017 (II rok aplikacji). Przez okres 3 lat szkoleniowych (2015, 2016 oraz 2017) aplikant zaliczył jedynie jeden rok szkoleniowy w 2016 roku (I rok aplikacji). Nie można zatem uznać, aby aplikant odbył aplikację radcowską. Zdaniem organu, treść art. 32 ust. 4 u.r.p. nie może być rozumiana wyłącznie przez pryzmat upływu wskazanego w tym przepisie terminu tj. upływu 3 kolejnych lat kalendarzowych po upływie których organ samorządu zawodowego zobowiązany jest wydać każdemu aplikantowi zaświadczenie o odbyciu aplikacji radcowskiej. Takie rozumowanie całkowicie bowiem przeczy celowi aplikacji radcowskiej, którym jest wszechstronne przygotowanie aplikanta do samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego. Powyższe znajduje w ocenie organu potwierdzenie w Regulaminie odbywania aplikacji, który w § 28 ust. 2 wskazuje, że nie zalicza się roku szkoleniowego w przypadku, gdy aplikant uzyskał ocenę niedostateczną z chociażby jednego kolokwium poprawkowego. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ argumentował, że żaden ze wskazanych przez skarżącego aktów wewnątrzkorporacyjnych nie został zakwestionowany przez Ministra Sprawiedliwości w trybie o którym mowa w art. 47 ust. 2 u.r.p. Oznacza to że powołane akty obowiązują i wiążą zarówno organy samorządu zawodowego, jak i wszystkich jego członków. Odnosząc się do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów k.p.a, organ stwierdził, że Rada OIRP w [...] w sposób wyczerpujący ustaliła stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo sporządziła uzasadnienie skarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a., organ zaznaczył, że nie ma on w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy jedynie postępowania administracyjnego, a nie postępowania uproszczonego, jakim jest postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. W dniu 9 lipca 2018 r., skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] maja 2018 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności albo uchylenie skarżonej uchwały, jak również o ocenę zgodności z ustawą o radcach prawnych Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do: Uchwały Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2009 r., w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (tekst jednolity: Uchwała nr [...]Prezydium KRRP z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej) z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (tekst jednolity: Uchwała nr [...]Prezydium KRRP z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej). Skarżący zarzucił: naruszenie norm prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 32 ust. 4 u.p.r. poprzez niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji radcowskiej pomimo jej odbycia przez skarżącego; naruszenie norm prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności : art. 7a. k.p.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni, w wyniku czego organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, art. 112. K.p.a. poprzez fakt, że na etapie sporządzania odwołania, zgodnie z pouczeniem zawartym w uchwale - decyzji organu pierwszej instancji, skarżący redagował i tytułował kierowane pismo jako odwołanie, a organ II instancji błędnie zakwalifikował i rozpatrzył to pismo jako zażalenie, przywołując w petitum jako podstawę prawną przepis art 138 §1 pkt. 1 w związku z art. 219 k.p.a., art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art 107 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której decyzję wydano na podstawie nie mającej zastosowania w tej sprawie, z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podkreślił, że Regulamin aplikacji jest nośnikiem norm naruszających przepisy ustawy o radcach prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania danego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] maja 2018 r., jak również utrzymana nią w mocy uchwała nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] marca 2018 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego – nie naruszają przepisów prawa. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy zauważyć, że w licznych wyrokach w sprawach dotyczących odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji radcowskiej, adwokackiej czy notarialnej, Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie zajmował stanowisko, że w sytuacji niezaliczenia w toku aplikacji kolokwiów przewidzianych jej programem organ samorządu jest uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji (por. wyrok NSA z 2 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1206/13, wyrok NSA z 30 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 803/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłaszcza obszerną argumentację przemawiającą za powyższym poglądem NSA przedstawił w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1385/13 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko i stwierdza, co następuje: Przedmiotowe uchwały organów samorządu radcowskiego obu instancji nie naruszają zarówno przepisów art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych, jak i art. 7a, art. 112 oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik rozpoznawanej sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania uproszczonego, w znacznym stopniu odformalizowanego, obowiązującego organy administracji przy podejmowaniu czynności materialno - technicznych, polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie to służy tylko potwierdzeniu w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Tryb zaświadczeniowy nie może więc służyć rozstrzyganiu o określonych prawach czy obowiązkach osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia. Jak wynika z treści art. 217 k.p.a., zaświadczenie można zdefiniować jako urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wydane przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Przesłanki wydania zaświadczenia określa art. 217 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle art. 218 § 1 k.p.a. spełnienie tego wymogu obliguje organ do wydania zaświadczenia wówczas, gdy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych. W rozpoznawanej sprawie żądanie skarżącego sprowadza się do potwierdzenia przez organy samorządu radcowskiego, iż skarżący odbył 3 letnią aplikację o której mowa w art. 32 ust. 4 u.r.p.. Szczegółowe kwestie związane z przebiegiem aplikacji radcowskiej uregulowane zostały w Regulaminie odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącym załącznik do uchwały Prezydium KRRP nr [...]z dnia [...] lutego 2017 roku w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (dalej "Regulamin"). Akt ten nie został zakwestionowany przez Ministra Sprawiedliwości w trybie o którym mowa w art. 47 ust. 2 u.r.p., co oznacza, że obowiązuje i wiąże zarówno organy samorządu zawodowego, jak i wszystkich jego członków. Z tego też powodu nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut nieważności skarżonej uchwały, podobnie jak i innych zarzutów skarżącego dotyczących przepisów odbywania aplikacji radcowskiej. Należy podkreślić, że § 28 ust. 2 Regulaminu wskazuje, że nie zalicza się roku szkoleniowego w przypadku, gdy aplikant uzyskał ocenę niedostateczną z chociażby jednego kolokwium poprawkowego. Tymczasem skarżący rozpoczął aplikację w dniu [...] stycznia 2015 r. Przez czas odbywania szkolenia w okresie 3 lat zaliczył jedynie jeden rok szkoleniowy 2015. Nie sposób zatem przyjąć, aby aplikant odbył całą aplikację radcowską, która wymaga zaliczenia 3 lat nauki przygotowującej do samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego, będącego zawodem zaufania publicznego. Odnosząc się na koniec do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, działając zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazać ponadto trzeba, że zaświadczenie o odbyciu aplikacji radcowskiej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu. Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma podstaw do wydania zaświadczenia. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może zostać uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będą zarówno przepisy wynikające z Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, jak i k.p.a. Zatem nie tylko względy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy powszechnie obowiązujące zabraniają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji radcowskiej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.