VI SA/Wa 1524/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz w tym samym zakresie poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006r.; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt 1 w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8500 zł. Podstawę faktyczną powyższych decyzji stanowiły następujące ustalenia faktyczne: w dniu [...] kwietnia 2006 r. na drodze krajowej nr [...] w S. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] należący do skarżącego T. K.. Pojazd prowadzony był przez kierowcę R. P. zatrudnionego przez skarżącego na podstawie umowy zlecenie. W trakcie kontroli kierowca okazał m. in. zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono brak wykresówek z dni 29, 30 i 31 marca 2006 r. lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tych dniach przez kierowcę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. zawiadomiono T. K. o wszczęciu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności wykonywania działalności gospodarczej z przepisami ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wzywając stronę do nadesłania określonych dokumentów, w tym m.in. umowy o pracę zawartej z kierowcą R. P.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 93 ust.1 oraz 92 ust.1 pkt 2 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088), a także lp. 1.7 i lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej wysokości 8500 zł (osiem tysięcy pięćset złotych), z czego karę 8000 zł (osiem tysięcy złotych) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, natomiast karę w wysokości 500 zł (pięćset złotych) za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Organ I instancji uznał, że wykonywany w dniu [...] kwietnia 2006 r. przewóz nie spełniał warunku przewozu, o którym mowa art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, bowiem wykonujący go kierowca nie był pracownikiem skarżącego, w rozumieniu przepisów prawa pracy. Organ uznał, iż na mocy art. 4 pkt 3 powołanej ustawy, przewóz ma charakter transportu drogowego, wobec niespełnienia warunku z art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że był to transport drogowy wykonywany bez licencji, a jej brak uzasadniał nałożenie kary pieniężnej w wysokości określonej pod pozycją lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Odnośnie drugiego naruszenia organ nie uwzględnił nadesłanego przez skarżącego przedsiębiorcę zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kontrolowanego kierowcę R. P. w dniach 29 - 31 marca 2006 r., albowiem zgodnie z art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców ( Dz. U. Nr 92 poz. 879 ) - kierowca na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia wykresówki za bieżący tydzień oraz za ostatni dzień poprzedniego tygodnia. Ponadto stosownie do treści art. 31 ust. 1 kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i data wystawienia, podpis pracodawcy. Z zestawienia powyższych przepisów zdaniem organu wynika, iż zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu powinno znajdować się w pojeździe w trakcie kontroli i jego późniejsze nadesłanie nie może zostać uwzględnione. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. T. K. złożył odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odnośnie zarzutu nieokazania w trakcie kontroli zaświadczenia potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu w dniach 29 - 31 marca 2006 r. skarżący wyjaśnił, iż był obecny w toku przeprowadzonej na drodze w dniu [...] kwietnia 2006 r. kontroli i wówczas ustnie oświadczył, że we wskazanym okresie kierowca nie prowadził pojazdu. Odnośnie zarzutu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji T. K. wskazał, że przewozy drogowe wykonuje na podstawie otrzymanego zezwolenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Jego zdaniem fakt, że z osobą kierującą pojazdem łączy go umowa pisemna jest wystarczającą przesłanką do uznania, że spełniony został warunek z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Odwołujący się podniósł, iż ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji pojęcia pracownik, oraz nie odsyła do żadnych przepisów w celu jego zdefiniowania. Istotne natomiast jest to, aby zatrudniona osoba była ubezpieczona i wynagradzana co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] maja 2006 r. wniesionego przez T. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8500 zł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił stanowisko zawarte w decyzji I instancji, iż wykonywany w dniu kontroli przejazd pojazdem stanowiącym własność T. K. nie spełniał warunków koniecznych do uznania go za przejazd na potrzeby własne, albowiem nie został spełniony warunek wykonywania przewozu przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Jednocześnie organ definiując pojęcie pracownika odwołał się do definicji zawartej w art. 2 kodeksu pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Prowadzący kontrolowany pojazd kierowca R. P. zatrudniony był natomiast na podstawie umowy zlecenie. Zdaniem organu w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli skarżący przedsiębiorca wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Organ podniósł ponadto, iż podczas kontroli kierowca ma obowiązek udokumentować swój czas pracy w bieżącym tygodniu oraz w ostatnim dniu poprzedniego tygodnia w którym prowadził pojazd. Udokumentowanie odbywa się poprzez okazanie wykresówek lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w określonych dniach. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. T. K., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż poprzez zastosowanie wąskiej interpretacji pojęcia pracownik naruszony został jego słuszny interes. Takie działania zmierzają do ograniczenia swobody działalności gospodarczej albowiem zmusza się przedsiębiorcę do zatrudniania pracownika w celu prowadzenia pojazdów na potrzeby własne na podstawie umowy o pracę, pozbawiając go swobody kształtowania zatrudnienia w swoim przedsiębiorstwie. Nie zgodził się także z zarzutem, iż nieznajomość prawa szkodzi, skoro interpretacja art. 4 pkt 4 budzi szereg wątpliwości w środowisku prawników. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. skarżący T. K. podtrzymał swoje stanowisko podnosząc jednocześnie, iż zakres zastosowania ustawy o transporcie drogowym określony został w art. 1 ustawy o transporcie drogowym, w którym to przepisie nie ma umowy o sankcjach karnych. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymał stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga T. K. zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. – we wskazanym zakresie naruszają prawo. Organy I i II instancji powołując się na przepis art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w nawiązaniu do lp. 1.7 załącznika do tej ustawy oraz art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92 poz. 879 ze zm.) - uznały za zasadne wymierzenie kary pieniężnej w opisanej wysokości. Organ uznał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło nieokazanie w trakcie kontroli zaświadczenia potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu w okresie od 29 - 31 marca 2006 r. Biorąc jednak pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny z którego wynika, iż prowadzący pojazd kierowca R. P. nie był pracownikiem skarżącego T. K., ale osobą zatrudnioną na umowę zlecenia należy uznać, że brak było podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę obowiązków wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, jak wynika bowiem z art. 1 pkt 1 powołanej ustawy określa ona czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy. Podobnie cytowany wyżej art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców wskazuje, że zaświadczenie dotyczące przyczyn nieposiadania wykresówek pracodawca wystawia kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W sytuacji, więc gdy organ ustala w sprawie, iż kierujący pojazdem nie jest pracownikiem skarżącego w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy, brak jest podstaw do żądania od zatrudniającego go na podstawie umowy zlecenie przedsiębiorcy zaświadczenia na podstawie art. 31 cyt. ustawy. Niezależnie od powyższego skarżący wyjaśnił, iż był obecny w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2006 r. kontroli drogowej i złożył stosowne oświadczenie, która to okoliczność nie została przez organ wyjaśniona. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił skargę w części dotyczącej nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu wykonania transportu drogowego bez wymaganej licencji. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż wykonywany w dniu [...] kwietnia 2006 r. przejazd pojazdem marki [...] prowadzony przez kierowcę R. P, będący własnością skarżącego T. K. nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i z tego tytułu obciążyły skarżącego karą pieniężną. Zgodnie z treścią powołanego przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zatem dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi zatem wyjaśnienie, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 4 pkt a) powołanej ustawy tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, iż wykonywany w dniu [...] kwietnia 2006 r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. Organy I i II instancji definiując pojęcie pracownika odwołały się do definicji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym zdaniem organów zatrudnienie kierowcy na podstawie umowy zlecenie, a więc umowy cywilnoprawnej nie pozwala na przyjęcie, iż był pracownikiem skarżącego, a przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne. W ocenie sądu powyższe stanowisko jest uzasadnione i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18.10.1994 r. K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny. Również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/32, POP 1393/4/70) wyraził pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne." Tym samym trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż gdyby zamiarem ustawodawcy było posługiwanie się pojęciem pracownika w rozumieniu prawa pracy zawarłby taką definicję w ustawie o transporcie drogowym w art. 4. Zdaniem Sądu jednakże właśnie fakt, iż ustawodawca nie stworzył na użytek ustawy o transporcie drogowym własnej definicji pojęcia pracownik wskazuje na zasadność odwołania się do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w kodeksie pracy. Dlatego też w ocenie Sądu przy analizie zaistniałego stanu faktycznego przyjęte do jego oceny i rozstrzygnięcia przepisy prawne zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ. Użyty w cytowanej ustawie przez ustawodawcę termin "...jego pracowników..." jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych obligujących do zastosowania innej niż gramatyczna wykładnia przepisów. Ponadto w ocenie Sądu, tak precyzyjne określenie warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne miało na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast zapobiec sytuacjom gdy osoba pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. Tym samym przyjąć należy, iż na przedsiębiorcy, który bez konieczności uzyskiwania licencji może przewozić wyprodukowane, wynajęte, wydzierżawione, czy też przez siebie zakupione towary - ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków jakim ustawodawca obwarował wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej odnośnie braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w którym to ustawodawca określił zakres obwiązywania tej ustawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż ustawodawca poza zasadami podejmowania i wykonywania transportu drogowego w ustawie tej określił również zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego (art. 1 ust. 2). Do zadań Inspekcji należy m.in. kontrola prawidłowości wykonywania transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne. W przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy Inspekcja upoważniona jest do nakładania kar pieniężnych w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Tym samym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w omówionym zakresie oddalił skargę.