VI SA/Wa 1539/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej D. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. - Inspektorat w K. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wspólników A. W. G. i wspólnicy spółka jawna oraz wydanie decyzji w sprawie D. P.. W piśmie wskazał, iż w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS stwierdzono brak zgłoszenia w/w do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 maja 1999 r. do 2 stycznia 2002 r. oraz od dnia 1 lipca 2008 r. do chwili obecnej. Dyrektor [...] OW NFZ, po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] października 2009 r. stwierdził, że D. P. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r. oraz od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 10 września 2009 r. Od powyższej decyzji D. P. złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż samo wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej oznacza faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej, aż do dnia wykreślenia tego wpisu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor [...] OW NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uznał D. P. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r. (pkt a decyzji) oraz jako nieobjętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. (pkt b decyzji). W uzasadnieniu organ wskazał, mając na względzie normy prawne obowiązujące w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 20 września 2008 r., że ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej były objęte osoby, które spełniały warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, tzn. posiadały stosowne uprawnienia oraz faktycznie prowadziły działalność gospodarczą. Bez znaczenia dla objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, zdaniem organu było to, czy dana osoba posiadała również inny tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Organ podkreślał, że posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (bądź figurowanie jako wspólnik spółki w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego) powodowało powstanie domniemania, że w okresie figurowania w ewidencji działalności gospodarczej działalność faktycznie była prowadzona, co oznaczało, że wykazanie usprawiedliwionych przerw w prowadzeniu działalności spoczywało na osobie ubezpieczonej. Z kolei w stanie prawnym obowiązującym po dniu 20 września 2008r. tylko osoby, których działalność gospodarcza była zawieszona, co ujawniono w stosownym rejestrze przedsiębiorców, nie były objęte ubezpieczeniem zdrowotnym. W zakresie punktu b) decyzji organ stwierdził, że D. P. nie była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r., co wynika z faktu, że działalność gospodarcza, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 20 września 2008 r., tj. w dniu 1 lipca 2008 r., została przez wspólników spółki faktycznie zawieszona, a więc nowe przepisy wymagające zawieszenia działalności gospodarczej nie miały dla niej zastosowania. Od powyższej decyzji D.P. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała decyzję w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt a), tj. objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r., wnosząc w tym zakresie o zmianę decyzji przez stwierdzenie, że w tym okresie nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] października 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] OW NFZ. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji winien ponownie rozstrzygnąć o obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu D. P. za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki jawnej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. P. , zarzucając, że organ odwoławczy naruszył zasadę zakazu reformationis in peius. W przekonaniu skarżącej uchylenie przez organ korzystnej dla niej decyzji oznacza, iż organ dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. orzekając na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 15 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 122/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd uznał, że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga sprawy merytorycznie co oznacza, że do takich decyzji nie ma zastosowania przepis art. 139 k.p.a. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez D. P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. II GSK 40/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., który sprowadza się do tego, że skoro sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to oceniając legalność zaskarżonej decyzji był zobowiązany ocenić czy decyzja ta nie narusza art. 138 § 2 k.p.a a takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził. Argumentacja w uzasadnieniu odnosi się jedynie do tego, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, która uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, nie wydaje decyzji na niekorzyść strony odwołującej się a więc nie narusza art. 139 k.p.a., ponieważ jest to decyzja, która nie kończy postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. NSA wskazał także, iż uwzględnienie skargi kasacyjnej z tego powodu oznacza, że kwestia stosowania przepisu art. 139 k.p.a. przez organ odwoławczy w przypadku, gdy organ ten wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może być aktualna wówczas, gdy w okolicznościach tej sprawy byłyby podstawy do wydania takiej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku stwierdził, iż Sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na decyzję kasacyjną nie może uchylić się od obowiązku oceny czy decyzja taka nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., tym bardziej gdy strona skarżąca kwestionuje wydanie decyzji kasacyjnej. Brak oceny zaskarżonej decyzji co do zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że sprawa ze skargi skarżącej została rozpoznania wadliwie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli orzeczeń organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec, co do istoty sprawy". Można zatem przyjąć, iż zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odstępstwo od powyższej zasady i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis art. 138 § 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji była zatem (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej mogło być więc rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136, prowadziło do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41). Prowadziło to do dalszego wniosku, że określone w art. 138 § 2 przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji przyjmowano, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany był pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji stanowiło wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie omawianej normy prawnej uzasadnione było tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego ( np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa (teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129, wyrok NSA z 6 września 2001 r., wyrok NSA II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Przyjąć należy, że organ odwoławczy mógł (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie tylko nie wskazał na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, ale wręcz przytoczył ustalenia organu I instancji i materiał dowodowy zebrany w sprawie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji skutkującymi rozstrzygnięciem zawartym w pkt a) zaskarżonej decyzji tj. uznania D. P. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r. stwierdzając jednocześnie, iż organ I instancji winien ponownie rozstrzygnąć obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego w/w za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki jawnej (punkt b decyzji organu I instancji). Należy zauważyć, iż w zakresie punktu b) rozstrzygnięcia dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia skarżąca nie wniosła odwołania, a zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do orzekania w postępowaniu odwoławczym. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie punktu a) decyzji kwestionowanego przez odwołującą się, uznać należy, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie napotkał w postępowaniu odwoławczym na ustawowe przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Tym samym nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Reasumując powyższe zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazaną wyżej ocenę prawną mając na uwadze, że w tej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2007 r., a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi oraz okoliczność, iż skarżąca w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r. nie była objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego i w tym zakresie nie zaskarżyła decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.