VI SA/Wa 1541/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. Z. i K. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem opłaty oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2004 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2004 r. nakazującą Z. Z. (skarżący) wstrzymanie działalności, polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej, tj. piasku, bez wymaganej koncesji, w obrębie gruntów rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w miejscowości N., gmina E., stanowiących współwłasność skarżącego i K. Z. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w sierpniu 2002 r. Wojewoda [...] wszczął na wniosek Wójta Gminy E. postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania działalności, polegającej na wydobywaniu przez skarżącego kopaliny pospolitej, tj. piasku, bez wymaganej koncesji, w ww. obrębie gruntów rolnych działek nr: [...],[...],[...] i [...], o łącznej powierzchni 6,82 ha. We wrześniu 2002 r. z udziałem przedstawicieli [...] Urzędu Wojewódzkiego - Delegatury w E., Urzędu Gminy w E., Starostwa Powiatowego w E. oraz skarżącego przeprowadzona została na ww. obrębie gruntów rolnych wizja lokalna, w wyniku której stwierdzono, że działki [...] i [...] objęte są odkrywkową eksploatacją piasku. Na podstawie dokonanych wówczas pomiarów ustalono, że wyrobisko wynosi ogółem 4,57 ha, w tym na powierzchni działki nr [...] – 2,22 ha, a na powierzchni działki nr [...] – 2, 35 ha. Nadto ustalono, że pozostałe działki zostały wyraźnie obniżone w stosunku do terenu je otaczającego (o ca 2,0 m), a ich powierzchnia została wyrównana. Nadto z akt wynika, że w trakcie wizji miał miejsce załadunek piasku. W oparciu o zebrane dowody Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2003 r. nakazał skarżącemu natychmiastowe wstrzymanie działalności wydobywczej bez wymaganej koncesji. Równolegle do niniejszego postępowania toczyło się przeciwko skarżącemu postępowanie w sprawie wymierzenia mu podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Decyzja Starosty E. z [...] października 2003 r. o ustalająca podwyższoną opłatę na kwotę [...] zł została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] w dniu [...] kwietnia 2004 r. Na skutek odwołania Z. Z. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2003 r. Minister Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wskazał przy tym m.in., że przed podjęciem decyzji Wojewoda musi poczynić jednoznaczne ustalenia w zakresie legalności działalności skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zlecił wykonanie "Ekspertyzy geologiczno-górniczej dotyczącej charakteru prowadzonej działalności na gruntach wsi N., gm. E.". W sprawie sporządzono dwie opinie. Z jednej – wykonanej przez A. K., uprawnionego w zakresie geologii i górnictwa odkrywkowego oraz biegłego w dziedzinie ocen oddziaływania na środowisko, wynika, że: 1. w latach 2000-2003 skarżący w sposób zorganizowany i ciągły wydobywał bez koncesji piasek, który wykorzystywany był w budownictwie ogólnym i drogowym; 2. powstałe wyrobisko zgodnie z polską normą PN-64/G-01293 nosi cechy kopalni odkrywkowej, w której złoże eksploatowane jest metodą odkrywkową; 3. eksploatacja spowodowała naruszenie pasów ochronnych dla lasu i linii energetycznej. Z drugiej opinii sporządzonej przez dr hab. B. B. rzeczoznawcy S. wynikało, że: 1. prace ziemne prowadzone na ww. działkach, z rolniczego punktu widzenia kwalifikują się jako proces dewastacji gruntów rolnych, powstałej w skutek działalności nierolniczej, co jest naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i lasów; 2. cała powierzchnia owych działek jest zdegradowana eksploatacją kopaliny i wymaga rekultywacji, przy czym sztucznie formowane tarasy ziemne nie są taką rekultywacją ponieważ nie poprawiają wartości użytkowej gleby; 3. rzeźba terenu tych działek jest całkowicie zmieniona, a profile glebowe zdeformowane; 4. na części omawianego terenu prowadzona jest aktualnie eksploatacja kopaliny, a inne jego części zajęte są przez poziom próchniczy lub znajdują się na nim płaskie, obniżone powierzchnie tarasów poeksploatacyjnych; 5. na gruntach tych brak jest przesłanek przyrodniczych czy gospodarczych na "tarasowanie" pól uprawnych, natomiast jest wiele powodów wskazujących, że nie powinno ono mieć miejsca, gdyż obniżają wartość formowanych gruntów; 6. nowo formowana rzeźba nie poprawia warunków wodnych profilu glebowego, tj. poziom wód gruntowych znajduje się poza zasięgiem profilu, czyli są to gleby trwale suche i takimi były przed robotami ziemnymi. Nadto z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że do akt niniejszego postępowania załączono - za zgodą Starosty E., notatkę służbową z wizji przeprowadzonej z marcu 2003 r. na ww. gruntach przez Inspektorów Okręgowego Urzędu Górniczego w W. oraz opinię z zakresu rolnictwa – sporządzoną w związku prowadzonym przez tego Starostę postępowaniem w sprawie ustalenia skarżącemu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Na podstawie ww. dowodów Wojewoda stwierdził, że na przedmiotowych gruntach skarżący prowadzą w sposób ciągły i zorganizowany działalność górniczą bez koncesji. W ramach wymiany gruntu lekkiego na ciężki ma miejsce wydobywanie piasku do głębokości kilku metrów poniżej powierzchni terenu. Nadto organ stwierdził, że skarżący sprzedaje wydobyty piasek, za co wystawia faktury z 7% podatkiem VAT. Piasek ten wydobywa w sposób zorganizowany i ciągły od 2002 r., co w ujęciu Prawa geologicznego i górniczego, Prawa działalności gospodarczej i prawa podatkowego jest działalnością gospodarczą. Zarobkowe wydobywanie kopaliny odbywa się podczas, jak to określił skarżący; "urządzania racjonalnej przestrzeni produkcyjnej" i "takie postępowanie ma doprowadzić do nowego ukształtowania rzeźby terenu w postaci płaskich tarasów, przygotowanych do upraw ogrodniczych i sadowniczych". Organ wskazał, że skarżący ma własną wizję docelowego urządzania gospodarstwa rolnego i ma do tego pełne prawo. Na poparcie wykonywanych prac restrukturyzacyjno-agromelioracyjnych posiada on pozytywne opinie prof. dr hab. R. C., prof. J. N. oraz prof. W N. Zdaniem organu skarżący cel swój realizuje niezgodnie z obowiązującym prawem, które nie przewiduje innej możliwości wydobywania kopaliny ze złoża niż w ramach działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie koncesji. Gdyby skarżący tylko przemieszczał piasek na swoich gruntach w ramach wykonywania prac ziemnych i na przykład wypełniał tym materiałem lokalne, naturalne zagłębienia terenowe, bez pobierania z tego tytułu pieniędzy, wówczas zabiegi te nie byłyby działalnością gospodarczą wymagającą koncesji. W tym zakresie odwołano się do wyroku Sądu Najwyższego z [...] grudnia 2002 r., nr sprawy [...], w którym stwierdzono, że zachowanie polegające na niezarobkowym wydobywaniu piasku z własnego gruntu nie stanowi działalności gospodarczej wymagającej koncesji, a zatem tak opisane zachowanie nie wypełnia znamienia wykroczenia z art. 119 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w postaci braku wymaganej koncesji. Organ wyjaśnił, że zarobkowe wydobywanie kopaliny bez koncesji jest działalnością nielegalną, która podlega przepisom karnym art. 85a i art. 118 oraz art. 119 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Również w ujęciu podatkowym działalność rolników, polegająca na sprzedaży żwiru lub piasku wydobywanego z gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, traktowana jest obecnie jako pozarolniczą działalność gospodarcza. Jednocześnie Wojewoda na poparcie swojego stanowiska podał, iż wyrokiem [...] Wydział Grodzkiego Sądu Rejonowego w E. (sygn. akt [...]) z [...] października 2002 r. skarżący został skazany na karę dwóch tysięcy złotych grzywny za to, że wydobywał kopalinę pospolitą ze złoża w okresie do września 2002 r., bez wymaganej koncesji i zakwalifikowano ten czyn jako wykroczenie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 27, poz.96 ze zm.). W odwołaniu skarżący zarzucił Wojewodzie istotny błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść decyzji, polegający na niezasadnym przyjęciu, że prowadzone przez niego prace w zakresie urządzania gospodarstwa rolnego, polegające na restrukturyzacji i agromelioracji gruntów, wymagają koncesji określonej ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o unieważnienie decyzji, na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na rażącą obrazę prawa proceduralnego i materialnego, mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 35, art. 36, art. 73 i art. 74 k.p.a.; art. 8 i art. 15 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 140 i 143 k.c. Nadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż jej wykonanie spowoduje zahamowanie prowadzonych przez niego prac, w następstwie czego opóźnia sie realizację zamierzeń gospodarczych. Przytaczając zaś treść art. 8 Prawa geologicznego i górniczego, art. 140 i 143 k.c. oraz poglądy jurystów - prof. Aleksandra Lipińskiego, Ryszarda Mikosza i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący stwierdził, że jako właściciel nieruchomości gruntowej ma prawo do wydobywania i sprzedaży kopalin znajdujących się w granicach tej własności, bez obowiązku uzyskania koncesji (niemniej dodał, że w ograniczonym zakresie), a przychody uzyskane z tej sprzedaży są pochodną z prawa własności, a nie przychodami z prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższe w jego ocenie oznacza, że organy skarbowe nie mogą wymagać w takim wypadku koncesji i rejestracji działalności. Zdaniem odwołującego, dodatkowymi argumentami na istnienie po jego stronie prawa do wydobywania i sprzedaży kopalin w związku z prowadzonymi pracami ziemnymi są ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, zgodnie z którą przedsiębiorca może podjąć działalność po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców, a rolnik nie ma obowiązku dokonywać rejestracji swojej działalności oraz ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. - o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, która zobowiązuje rolnika (a nie przedsiębiorcę) do zapłaty podatku od sprzedaży (a nie prowadzenia działalności gospodarczej) piasku, żwiru itp. wydobywanych z gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (gruntu rolnego a nie terenu przeznaczonego do działalności gospodarczej). Zdaniem skarżącego skoro istnieje obowiązek podatkowy to zrozumiałe jest, że działalność jego jest legalna. Na poparcie swojego stanowiska do odwołania skarżący dołączył decyzje Urzędu Skarbowego w E. z [...] stycznia 2003 r. w sprawie zryczałtowanego podatku dochodowego w formie karty podatkowej na rok 2003. W ocenie skarżącego zaprezentowany materiał dowodowy, w tym załączone do odwołania opinie prof. dr hab. W. M., J. N., W. N. i R. C., wyraźnie wskazują, że jego działania są działaniami modernizacyjnymi gruntów, których jest właścicielem, mającymi na celu sprostanie wymaganiom gospodarki rynkowej w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej. Nadto skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie podaje podstaw prawnych oraz zawiera poświadczenie nieprawdy, że jego działalność spowodowała, iż działki na których była prowadzona rekultywacja zostały wyraźnie obniżone w stosunku do terenu otaczającego o ca 2,0 m. W związku z tym wniósł o powołanie biegłego geodety w celu dokonania pomiarów. Swoje zarzuty powtórzył w piśmie z maja 2004 r. Jego zdaniem organy te wspólnie - przed wszczęciem postępowania - podjęły decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie i uzgodniły sposób postępowania, co ma wynikać z protokółu narady z [...] marca 2002 r. Ponadto skarżący podnosił brak decyzji w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów całości akt sprawy wraz ze spisem ich zawartości oraz co do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazał przy tym na pominięcie przez organ zapisów art. 7 i art. 8 Prawa geologicznego i górniczego. Wniósł zatem o powołanie niezależnego biegłego, który ustaliłby rzeczywiste zmiany w ukształtowaniu jego własności gruntowej, gdyż brak powołania takiego biegłego – w jego ocenie, uniemożliwia podjęcie rzetelnej decyzji. Jednocześnie skarżący stwierdził, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z uwagi na jego wniosek o unieważnienie decyzji Wojewody. Skarżąca K. Z. zarzuciła, że w sprawie nie powołano niezależnej komisji ekspertów, o co wnosił skarżący. Odnosząc się do powyższych zarzutów Minister Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że skoro zostało wniesione odwołanie, w którym zawarty został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, to postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru, obejmującym stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Ministra zaskarżenie decyzji Wojewody podlegało rozpatrzeniu w trybie odwoławczym, zatem zarzut bezprzedmiotowości tego postępowania z tego powodu, że skarżący żądał stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody jest nieuzasadniony. Dalej organ wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym kontroluje legalność rozstrzygnięcia Wojewody, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego. W związku z tym Minister badał czy organ I instancji, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny, prawidłowo zakwalifikował działalność skarżącego, jako wymagającą uzyskania koncesji zgodnie z ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) i ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 27, poz. 96, ze zm.). Czy też rację ma skarżący twierdząc, że prowadzi on działalność rolniczą (restrukturyzację i agromeliorację gruntów rolnych) i działalność ta nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 Prawa działalności gospodarczej, dla której nie musi mieć koncesji wymaganej przepisami Prawa geologicznego i górniczego. Badając zatem wyżej opisane kwestie Minister Środowiska stwierdził, że decyzja Wojewody nie jest dotknięta takimi wadami procesowymi czy wadami materialnymi, które uzasadniałyby jej weryfikację - uchylenie lub zmianę w postępowaniu odwoławczym. Tym samym Minister nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podał, że w rozpatrywanej sprawie nie są sporne przytaczane w odwołaniu treści przepisów Kodeksu cywilnego, orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy poglądy wymienionych profesorów, wyrażone w komentarzach do Prawa geologicznego i górniczego i Kodeksu cywilnego. Spornymi są wnioski jakie z brzmienia tych przepisów, orzeczeń i poglądów wyciąga na użytek tej sprawy skarżący. I tak nie do przyjęcia dla Ministra jest twierdzenie skarżącego, że zapisy art. 140 i art. 143 k.c. upoważniają rolnika, właściciela gruntu, wprost (dają prawo) do wydobywania i sprzedaży kopaliny ze złoża położonego w granicach własności gruntowej bez obowiązku uzyskania koncesji. Zdaniem organu bezdyskusyjnym jest pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 1993 r. (OTK I/93, poz. 8), że prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami - jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Jednakże idąc za poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 16 lipca 1980 r.(CZP 45/80 - OSP i KA 7 - 881, poz. 131) oraz uchwale z 28 sierpnia 1997 r. (III CZP 36/97 - OSP 5/98, poz. 90) trudno nie dojść do wniosku, że uprawnienia właściciela, w tym właściciela nieruchomości gruntowej, których granice w sposób generalny zakreślają przepisy Kodeksu cywilnego podlegają ograniczeniom ustaw szczególnych i innym, wymienionym w tych orzeczeniach. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie istotnymi są w szczególności ograniczenia wynikające z przepisów Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem Ministra niniejsze postępowanie jednoznacznie wykazało, że: 1. na gruntach skarżącego w latach 2000 - 2003 miało miejsce wydobywanie kopaliny ze złoża w rozumieniu art. 6 pkt 6 Prawa geologicznego i górniczego. Znalazło to potwierdzenie w protokołach z 11 września 2002r., z 7 marca 2002 r. i notatkach służbowych z 15 grudnia 2000 r., z 21 grudnia 2000 r., z 13 czerwca 2001 r., z 19 marca 2003r., z 18 września 2003 r. i z 19 maja 2003 r., sporządzonych z licznych kontroli przeprowadzonych przez pracowników Wójta, Starosty i Wojewody, a także Inspektorów Okręgowego Urzędu Górniczego w W., mających stosowne uprawnienia geologiczne i górnicze. Fakt wydobycia zdaniem organu wynika również z: ekspertyzy A. K. oraz z ekspertyzy-opinii dr hab. B. B., a także z ww. wyroku Sądu Rejonowego w E. sygn. akt [...]; 2. ww. wydobycie prowadzone było dla celów zarobkowych, w sposób zorganizowany i miało charakter ciągły. Wynika to z faktu, że skarżący tylko w okresie od maja 2002 r. do grudnia 2002 r. wystawił [...] faktur VAT, na łączną sprzedaż 28.666 ton kruszywa (ok. 3.000 dużych samochodów ciężarowych), na kwotę [...] złotych. O zorganizowanym charakterze tego wydobycia zdaniem Ministra dowodzi też dokumentacja zdjęciowa sprzętu wydobywczego i załadowczego; 3. omawiana działalność skarżącego wypełnia przesłanki działalności określonej w art. 2 ust. 1 i w art. 14 ust.1 pkt 1 Prawa działalności gospodarczej oraz w art. 15 ust.1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego - dla prowadzenia której koniecznym było uzyskanie koncesji. Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że niezatwierdzony projekt rekultywacji przedmiotowych gruntów, z którego ostatecznie skarżący się wycofał (pismo z [...] października 2000 r.), nazywany następnie projektem zagospodarowania gruntów (tak przynajmniej wynika z dołączonej do akt kserokopii strony tytułowej, bo przedłożenia całości projektu skarżący odmówił, zasłaniając się ochroną tajemnicy biznesu) w żadnym wypadku nie czyni wydobycia kopaliny ze złoża na gruntach skarżącego legalnym. Zatem wydobycie to - w zaprezentowanych rozmiarach i uwarunkowaniach faktyczno-prawnych, do czasu uzyskania koncesji powinno być kwalifikowane, jako wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Jednocześnie organ uznał, że zmiany ww. oceny czy kwalifikacji przedmiotowej działalności nie uzasadniają wykonane na zlecenie skarżącego opinie ekspertów. Minister stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany wyczerpująco (art. 7 i art. 77 k.p.a.) i podlegał swobodnej ocenie (art. 80 k.p.a.) organu administracyjnego. Nie uznał za skuteczną polemikę z tą oceną skarżącego, jako opartą na ocenie odmiennej bez jednoczesnego wykazania, że organ dopuścił się uchybień przez dokonanie oceny dowodów np. niezgodnie z zasadami wiedzy, logiki, bądź doświadczenia życiowego. W jego ocenie fakt prowadzenia przez skarżącego działalności regulowanej Prawem działalności gospodarczej i Prawem geologicznym i górniczym, bez wymaganej koncesji został poparty dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Zatem nie było uzasadnienia dla uwzględnienia wniosku skarżącego - zgłoszonego po zakończeniu postępowania dowodowego i wyjaśniającego, o powołanie dodatkowych, tym razem niezależnych ekspertów dla opiniowania wydanych już w sprawie opinii. Minister wyjaśnił także, że przedmiotem tego postępowania nie była działalność rolnicza i sposób naliczania, odprowadzania podatku z tego tytułu, ale decyzja nakazująca skarżącemu wstrzymanie działalności regulowanej Prawem geologicznym i górniczym. Przesłanką do zastosowania reżimu art. 104a ust. 1 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego jest stwierdzenie przez organ administracji geologicznej, iż oznaczony podmiot prowadzi działalność bez koncesji. Decyzja wydana w trybie powołanego przepisu podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Dlatego rozstrzygnięcie dotyczące ewentualnego wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności, w jakimś sensie kolidowałoby z tą decyzją. Z tych względów, koniecznym było przeprowadzenie postępowania w całości dla ustalenia czy istniały przesłanki do wstrzymania natychmiastowej wykonalności, a to z kolei zbiegło się z zakończeniem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Ministra nie ma podstaw do skutecznego postawienia zarzutu, że postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było stronniczo, a skarżący nie miał zapewnionego udziału w każdym jego stadium (art. 10 k.p.a.), czy też nie mógł zapoznać się z aktami, robić z nich odpisów i otrzymywać uwierzytelnionych kopii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Ż. początkowo wniósł o umorzenie postępowania (k. 6 akt). Zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, powołując się przy tym na treść swojego odwołania od decyzji Wojewody [...]. Wskazał, że przed wydaniem tej decyzji organ nie zawiadomił go o zakończeniu postępowania dowodowego i wyjaśniającego, czym naruszono art. 10 k.p.a. Jego zdaniem w zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszeniem dodatkowych wniosków jednocześnie wskazano, że postępowanie zostało zakończone, co jest nielogiczne i nie zostało zauważone przez Ministra. Skarżący podał także, że w sprawie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody i jego zdaniem w związku z tym organ nadzoru powinien był rozpoznać tą kwestię, czego nie uczynił. Skarżąca K. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska (k. 4 akt). W odpowiedzi na skargi Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ raz jeszcze podkreślił, że omawiana działalność skarżącego nie może być w żadnym razie uznana za prowadzenie gospodarstwa rolnego, czy też za prowadzenie prac agromelioracyjnych i restrukturyzacyjnych ww. gruntów. Wyraził przy tym pogląd, że zabiegi skarżącego zmierzające do nadania owej działalności w rozumieniu art. 2 Prawa działalności gospodarczej cech działalności niewymagającej koncesji, są niczym innym jak próbą zalegalizowania nielegalnej – bez koncesji, działalności eksploatacyjnej złoża piasku. Minister uznał, że przedmiotowa działalność skarżącego stoi w kolizji z Prawem działalności gospodarczej, Prawem geologicznym i górniczym, Prawem wodnym oraz z ustawami: o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ochronie środowiska oraz o odpadach i stwarza zagrożenie dla ludzi i środowiska. Wobec powyższego zdaniem Ministra zasadnym było nakazanie wstrzymania tej działalności w trybie art. 104a Prawa geologicznego i górniczego i nakaz ten w żadnym razie nie zabrania prowadzenia działalności rolniczej. W toku postępowania przed Sądem na rozprawie 13 września 2006 r. skarżący złożył do akt sprawy opinię, dotyczącą sprzedaży piasku przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne (k. 156 akt - t. I). Złożona opinia, której autorem jest W. N., biegły sądowy stwierdza m. in., że sprzedaż piasku jako opadu dokonywana przez skarżącego polegająca na zagospodarowaniu terenu w celu prowadzenia działalności rolniczej, nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy - Prawo o działalności gospodarczej gdyż potrzeba takiej działalności wynika z zatwierdzonego przez Wójta Gminy E. specjalistycznego planu zagospodarowania gospodarstwa rolnego (k.156-160 akt). Następnie na rozprawie 10 lutego 2011 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w sprawach: VISA/Wa 1007/07, IIGSK 508/07, IVSA/Po 304/10, IISA/Gi 396/07 oraz z dokumentów złożonych tego dnia do akt sprawy (k. 487 i 488 – t/ III). Jak wynika z protokołu rozprawy Sąd postanowił dopuścić dowód z oświadczenia świadka J. K. z [...] września 2008 r. oraz z pisma Ministra z [...] lipca 2007 r., a w pozostałym zakresie wnioski dowodowe oddalił. Ponadto skarżący wielokrotnie składał do Sądu wnioski o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym żaden z tych wniosków nie został uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem skargi Z. i K. Z. była decyzja Ministra Środowiska z [...] czerwca 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2004 r. nakazującą Z. Z. wstrzymanie działalności, polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej, tj. piasku, bez wymaganej koncesji, w obrębie gruntów rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w miejscowości N., gmina E., stanowiących współwłasność skarżącego i K. Z. Jako koronny argument organ wskazuje, że skarżący tylko w okresie od maja 2002 r. do grudnia 2002 r. wystawił [...] faktur VAT, na łączną sprzedaż 28.666 ton kruszywa (ok. 3.000 dużych samochodów ciężarowych), na kwotę [...] złotych. Biorąc pod uwagę rozmiar sprzedaży a także inne dowody w postaci kilkakrotnych wizji w terenie, sporządzanej dokumentacji fotograficznej oraz opinii biegłych z zakresu górnictwa i ochrony środowiska oraz rolnictwa organ uważa, iż na gruntach skarżącego i uczestniczki postępowania w latach 2000 - 2003 miało miejsce wydobywanie kopaliny ze złoża w rozumieniu art. 6 pkt 6 Prawa geologicznego i górniczego bez wymaganej koncesji. Z kolei zdaniem strony skarżącej usuwanie piasku odbywało się w ramach działalności rolniczej nastawionej na osiągnięcie rezultatu w postaci rekultywacji gruntów oraz stworzenia wzorcowego gospodarstwa polegającego na budowie pól tarasowych. Na okoliczność tego rodzaju działalności rolniczej zostały przedstawione w toku postępowania administracyjnego opinie prof. dr hab. W. M., J. N., W. N. i R. C. potwierdzające wersję skarżącego. Ponadto skarżący podkreślał, powołując się na przepisy kodeksu cywilnego oraz orzecznictwo, iż jako właściciel gruntu, ma nieograniczone prawo do korzystania ze swej własności, z wyłączeniem Skarbu Państwa. W konsekwencji prawo to obejmuje też swoim zasięgiem wydobywanie i sprzedaż kopalin znajdujących się w granicach tej własności, bez obowiązku uzyskania koncesji (niemniej dodał, że w ograniczonym zakresie), a przychody uzyskane z tej sprzedaży są pochodną z prawa własności, a nie przychodami z prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższe w jego ocenie oznacza, że organy nie mogą wymagać w takim wypadku od niego koncesji i rejestracji działalności. Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe stanowiska stron Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Po pierwsze w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy w granicach określonych przez ustawy Skarb Państwa może, z wyłączeniem innych osób, korzystać ze złóż kopalin oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowienie użytkowania górniczego. Natomiast stosownie do ust. 3 tegoż artykułu uprawnienia Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 2, wykonują organy właściwe do udzielania koncesji, zwane dalej "organami koncesyjnymi". Zgodnie z poglądami panującymi w doktrynie " art. 7 pr.g.g. rozstrzyga wyłącznie to, kto jest właścicielem złoża kopaliny (a nie kto i po spełnieniu jakich wymagań może prowadzić wydobycie). Przepis ten dzieli złoża kopalin (zależnie od miejsca ich występowania) na te, które stanowią przedmiot prawa własności gruntowej (są częściami składowymi nieruchomości gruntowych) oraz te, które (nie będąc częściami składowymi) stanowią przedmiot własności przysługującej wyłącznie Skarbowi Państwa " (Lipiński Aleksander, artykuł PiP.2004.6.99, W sprawie prawnego charakteru koncesji. Teza nr 1, 43684/1). Przystępując zatem do badania kwestii znaczenia własności gruntu w kontekście wymogu posiadania koncesji na wydobycie kopaliny należy dojść do przekonania, że właściwym kryterium do oceny legalności prowadzenia działalności wydobywczej przez właściciela gruntu nie jest własność gruntu lecz rozmiar prowadzonego wydobycia a mianowicie czy wydobycie to jest prowadzone na własne potrzeby czy też w rozmiarach odpowiadających prowadzeniu działalności gospodarczej. Rozpoznając sprawę w tym aspekcie Sąd podzielił stanowisko organów , że gdyby skarżący tylko przemieszczał piasek na swoich gruntach w ramach wykonywania prac ziemnych i na przykład wypełniał tym materiałem lokalne, naturalne zagłębienia terenowe, bez pobierania z tego tytułu pieniędzy, wówczas zabiegi te nie byłyby działalnością gospodarczą wymagającą koncesji. W tym zakresie organy powołały wyrok Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2002 r., sygn. akt III KKN 397/00, w którym stwierdzono, że zachowanie polegające na niezarobkowym wydobywaniu piasku z własnego gruntu nie stanowi działalności gospodarczej wymagającej koncesji, a zatem tak opisane zachowanie nie wypełnia znamienia wykroczenia z art. 119 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w postaci braku wymaganej koncesji. Należy podkreślić, iż skarżący nie kwestionował dowodów zgromadzonych w sprawie dotyczących rozmiarów prowadzonego wydobycia piasków tj. sprzedaży 28.666 ton kruszywa (ok. 3.000 dużych samochodów ciężarowych), na kwotę [...] złotych. Idąc tym tokiem rozumowania nie można przyznać racji stronie skarżącej, pomimo przedstawienia opinii trzech biegłych, że działalność wydobywcza prowadzona na taką skalę jest prawnie dopuszczalna nawet jeśli odbywa się w ramach eksperymentalnego zagospodarowania gruntów rolnych. Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrzenia sprawy decyzje z sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - wcześniej zarządu gminy W rozpoznawanej sprawie taka decyzja w stosunku do spornych działek gruntu, na których skarżący dokonywał wydobycia piasku w ramach realizacji gospodarstwa tarasowego ostatecznie nie została wydana. W tej mierze organy wskazują, że istniał niezatwierdzony projekt zagospodarowania przedmiotowych gruntów, lecz z projektu tego ostatecznie skarżący się wycofał (pismo z [...] października 2000 r.), W aktach sprawy znajduje się kserokopia strony tytułowej dokumentu pod tytułem "Dokumentacja projektowa /uproszczona/ na zagospodarowanie gruntów rolnych w obrębie N., Gmina E." Natomiast przedłożenia całości projektu skarżący odmówił, zasłaniając się ochroną tajemnicy biznesu. W ocenie organu istnienie tego rodzaju dokumentu nie legalizuje wydobycia kopaliny ze złoża na gruntach skarżącego. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, iż skarżący czynił starania o zatwierdzenie projektu zagospodarowania spornych działek nr [...],[...],[...]. Świadczy o tym korespondencja zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy. Jednakże do zatwierdzenia tego projektu nie doszło, bowiem pytany o tę kwestię przez Ministerstwo Środowiska Urząd Gminy w E. wyjaśnił w piśmie z [...] czerwca 2004r., że "...Przedmiotowa dokumentacja powstała wyłącznie z inicjatywy odwołującego się, nie była wymagana przepisami prawa. Widniejący na stronie tytułowej opracowania podpis Wójta Gminy E. należy traktować, jako przyjęcie do wiadomości władz gminnych informacji o zamiarach właściciela co do sposobu zagospodarowania gruntów rolnych. Urząd Gminy E. nie oceniał merytorycznie przedłożonego dokumentu, nie wydawał żadnych decyzji, postanowień czy opinii". Mając zatem na względzie wskazane wyżej okoliczności dotyczące braku stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie zagospodarowania/rekultywacji gruntów rolnych skarżącego należy uznać, że zarzuty skarżących dotyczące legalności wydobywania kopaliny nie zasługują na uwzględnienie. Innymi słowy nie była to działalność polegająca na rolniczym zagospodarowaniu gruntów lub też ich rekultywacji ponieważ o tym nie decydują intencje strony lecz przepisy prawa określające wymogi do prowadzenia tego rodzaju działalności. Potwierdza to orzecznictwo sądowe. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 25 maja 1998 r. sygn. akt II SA 364/98 przyjęto tezę, iż samo zawiadomienie wójta o zamierzonej rekultywacji czy wyjaśnienie organu podatkowego w kwestii zezwolenia na wydobywanie kopaliny nie zwalniają od odpowiedzialności za prowadzenie takiej działalności bez koncesji.(LEX nr 41290). Po drugie biorąc po uwagę wskazany wyżej rozmiar wydobycia piasku w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie działalność skarżącego miała charakter zorganizowany i ciągły odpowiadający cechom działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. na działalność gospodarczą polegającą na poszukiwaniu rozpoznawaniu i wydobywaniu kopalin ze złóż wymagana jest koncesja. Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178) obowiązującego na dzień wydania decyzji działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy była zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W sprawie skarżący przyznał, że wydobycie i sprzedaż piasku od 2000 roku miało związek z realizacją projektu gospodarstwa tarasowego. Jednocześnie wielkość wyrobisk, okres pobierania piasku, a także protokoły kolejnych kontroli oraz opinie biegłych wskazują na zorganizowany i ciągły charakter działalności polegającej na wydobywaniu piasku i gospodarczy charakter tego wydobycia. Ustosunkowując się do tej kwestii Sąd odwołuje sie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II GSK 372/07 gdzie wskazano, iż wobec przyjęcia niekwestionowanych ustaleń o gospodarczym, zorganizowanym i ciągłym wydobywaniu przedmiotowej kopaliny prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu piasku, nie mogło zostać potraktowane, jako etap budowy stawów rybnych.(Lex nr 471051). Zgodnie z art. 104a ust. 1 pkt 1 p.g.g. organ administracji geologicznej nakazuje wstrzymanie działalności w razie stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji. Jest niesporne, że skarżący nie posiadał koncesji na wydobycie piasku, a wydobywał piasek w taki sposób, iż na podstawie pomiarów dokonanych w 2002 r. ustalono, że wyrobisko wynosi ogółem 4,57 ha, w tym na powierzchni działki nr [...] – 2,22 ha, a na powierzchni działki nr [...] – 2, 35 ha. Nadto ustalono, że pozostałe działki zostały wyraźnie obniżone w stosunku do terenu je otaczającego (o ca 2,0 m), a ich powierzchnia została wyrównana. Dodatkowo na sprzedaż piasku skarżący wystawiał faktury z 7 % podatkiem vat. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu organ zasadnie uznał opierając się przede wszystkim na ustaleniach kolejnych kontroli oraz opinii biegłych, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu piasku bez koncesji i nakazał mu wstrzymanie wydobycia. Wskazać należy, że argumentacja skarżących dotycząca planowanego zagospodarowania gruntów nie legalizuje wcześniejszego wydobycia piasku bez koncesji bowiem warunkiem rozpoczęcia takiego eksperymentu jest uzyskanie decyzji o zagospodarowaniu w rozumieniu art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś skarżący takiej decyzji ostatecznie nie uzyskał. Wydobycie piasku w takich rozmiarach nie mogło być zatem traktowane jako działania modernizacyjne gruntów, co sugerowały opinie biegłych prof. dr hab. W. M., J. N., W. N. i R. C. Ustosunkowując się natomiast do argumentów skarżącego dotyczących opodatkowania rolników prowadzących gospodarstwo rolne ryczałtem to pomimo, iż kwestia ta została potraktowana przez organy administracyjne niejako ubocznie należy zauważyć, to uchybienie pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Minister Środowiska stwierdził mianowicie, iż sposób naliczania podatku z tytułu działalności rolniczej nie była przedmiotem postępowania odwoławczego. W uzupełnieniu tego stanowiska Sąd zauważa, że w myśl art. 6 ust.1. ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. (Dz.U. z 1998, Nr 144, poz. 930 z poźn zm.) w brzmieniu wówczas obowiązującym opodatkowaniu ryczałtem od przychodów ewidencjonowanych, z zastrzeżeniem art. 8, podlegają przychody z pozarolniczej działalności gospodarczej, o których mowa w art. 14 ustawy o podatku dochodowym, w tym również gdy działalność ta jest prowadzona w formie spółki cywilnej osób fizycznych, zwanej dalej "spółką". Zgodnie z ust. 2 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy opodatkowaniu ryczałtem od przychodów ewidencjonowanych podlegają również przychody rolników prowadzących gospodarstwo rolne ze sprzedaży piasku, żwiru, kamieni, gliny, glinki, torfu i innych minerałów wydobywanych z gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu kwestia omawianej regulacji podatkowej nie ma znaczenia dla oceny charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego dotyczącej wydobywania kopaliny gdyż nie wyklucza obowiązku uzyskania przez rolnika koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego. Regulacja ta nie tworzy bowiem, jakby chciał tego skarżący, uprzywilejowanej grupy osób zwolnionych z uzyskania koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego. Takiej normy prawnej nie można także wywieść ani z ustawy Prawo geologiczne i górnicze ani też z ustawy Prawo o działalności gospodarczej. W konsekwencji, mając na uwadze wskazanej wyżej okoliczności Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględniania stawianego przez skarżących zarzutu nieważności postępowania administracyjnego. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również, wbrew twierdzeniom skarżącego przeprowadzanie dowodu z kolejnej opinii biegłego geodety na okoliczność głębokości powstałych wyrobisk nie było konieczne. Wobec przyjęcia niekwestionowanych ustaleń o gospodarczym, zorganizowanym i ciągłym wydobywaniu przedmiotowej kopaliny skarga podlega oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu K. Z. orzeczono w oparciu o art.. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).