VI SA/Wa 1543/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.W., H. W. i J.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A.W., H.W. i J.W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004r. nakładającą na Gospodarstwo Rolniczo-Ogrodnicze W. s.c. W.A., W.H., W.J. karę pieniężną w wysokości 2000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, co zostało stwierdzone podczas kontroli drogowej w dniu [...] czerwca 2004r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący A.W. podnosił, iż jest wspólnikiem spółki cywilnej, która stanowi formę prowadzenia gospodarstwa rolnego. W związku z tym nie prowadzi on działalności gospodarczej i winien być traktowany jako rolnik, a nie przedsiębiorca. Organ II instancji uznał, iż argumenty strony nie mogą być podstawą do zmiany zaskarżonej decyzji, albowiem wspólnicy spółki cywilnej W. Gospodarstwo Rolniczo-Ogrodnicze winni posługiwać się zaświadczeniem na przewozy na potrzeby własne. Powołując się na poglądy doktryny GITD przyjął, iż działalność rolnicza może być kwalifikowana jako działalność gospodarcza, jeśli jest działalnością zarobkową, a więc nie wykonywaną wyłącznie dla zaspokojenia własnych potrzeb. Rolnik prowadzący taką działalność zawodowo i we własnym imieniu może być traktowany jak przedsiębiorca. Następnie organ wskazał, iż wspólnik spółki cywilnej nie jest wprost traktowany jako przedsiębiorca, jedynie jest podmiotem uznanym za przedsiębiorcę i to w zakresie wykonywanej przez niego działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie wspólnicy spółki cywilnej zawarli umowę, poprzez którą zobowiązali się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów, ale również osiągnie zysków, co nadaje spółce cechy działalności gospodarczej. Mając powyższe względy na uwadze Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że kara za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia została na stronę nałożona słusznie i zgodnie z prawem. W skardze na powyższą decyzję skarżący W.A., W.H i W.J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, ustawy prawo działalności gospodarczej, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędne zastosowanie oraz oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku doktryny, której nie sposób uznać za podstawę prawną. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały powołane żadne przepisy uzasadniające prawidłowość stanowiska organu, zaś powoływanie się jedynie na poglądy doktryny stanowi naruszenie obowiązującego porządku prawnego. Następnie skarżący podali, iż strona postępowania została oznaczona w sposób wadliwy, albowiem spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą i nie posiada tzw. ułomnej osobowości prawnej i nie mogła być podmiotem kontrolowanym. Skoro zatem skarżący nie prowadzą działalności gospodarczej, to nie można przypisać im statusu przedsiębiorców. Zdaniem skarżących powołanie się przez organ na ustawę o swobodzie działalności gospodarczej należy uznać za naruszenie prawa, albowiem ustawa ta weszła w życie 21 lipca 2005r., a więc nie obowiązywała w dacie kontroli. Powołując się na treść art. 3 ustawy prawo działalności gospodarczej a także art. 33 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników skarżący podtrzymali podnoszony dotychczas zarzut, że są podmiotami, których wymóg posiadania zaświadczenia dotyczącego przewozów na potrzeby własne nie dotyczy. W ich ocenie ustalenia i twierdzenia dotyczące treści oraz skutków prawnych zawartej umowy spółki cywilnej są dowolne i nie znajdują oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej podniósł, iż art. 33 ust. 2 ustawy o transporcie stanowi wyjątek od reguły, iż wykonywanie przewozów o cechach przewozów na potrzeby własne wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia i dlatego musi być wykładany ściśle. Ponadto wskazano, iż przez działalność wytwórczą w rolnictwie należy rozumieć działalność bezpośrednio związaną z wytwórczością polegającą na uprawie ziemi lub hodowli zwierząt, a nie działalność polegającą na towarowym obrocie wytworów tej działalności. Przewóz wykonywany w chwili kontroli związany był z towarowym obrotem płodów rolnych wykonywanym w ramach działalności gospodarczej (handlowej) prowadzonej przez skarżących. O wykonywaniu przez skarżących działalności gospodarczej – w ocenie organu – świadczy zaświadczenie o nadaniu numeru REGON i co za tym idzie dokonanie odpowiedniego zgłoszenia i uzyskanie numeru NIP przez wspólników działających w spółce, a także dokonywanie sprzedaży na podstawie faktury VAT. Okoliczność, że działalności tej nie zgłoszono do ewidencji gospodarczej nie świadczy, iż nie miała ona charakteru działalności gospodarczej, albowiem taki wpis ma charakter deklaratoryjny. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego oznaczenia strony GITD uznał, że jest on niezasadny, albowiem w obu decyzjach jako adresatów wymieniono wszystkich przedsiębiorców, tj. wspólników spółki cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę od uchylenie zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa kiedy decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Wskazać również należy, iż Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż przyjęte jest powszechnie w literaturze przedmiotu, jak również przesądzone w orzecznictwie, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych ustaleń w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji nie może zostać zastąpione przez odpowiedź na skargę. Cel tego pisma jest zupełnie inny – ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Wskazać również należy, że organ rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Żaden przepis prawa nie określa w sposób wyraźny i całościowy kwalifikacji prawnej rolnika jako przedsiębiorcy. W doktrynie przyjmuje się, iż na podstawie art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, określanej dalej jako u.s.d.g., (odpowiednio art. 3 ustawy prawo działalności gospodarczej, określanej dalej jako p.d.g.) – nie można wnosić, iż działalność wykonywana przez rolników nie ma charakteru działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 u.s.d.g. (odpowiednio art. 2 p.d.g.) i tym samym wykonujący ją rolnik nie może spełniać przesłanek podmiotowych przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 u.s.d.g. (odpowiednio art. 2 ust. 2 p.d.g). Działalność wytwórcza w rolnictwie – jeżeli nie jest wykonywana wyłącznie dla własnych potrzeb – jest zatem zarobkowa. Ponieważ jest ona jednocześnie wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, jest zarazem, w ww. przypadku, działalnością gospodarczą, a wykonujący ją rolnik (jako osoba fizyczna wykonująca tę działalność we własnym imieniu) spełnia przesłanki kwalifikowania go jako przedsiębiorcy. Powyższa kwalifikacja ma jednak znaczenie wyłącznie teoretyczno-prawne, jako że na mocy art. 3 u.s.d.g. (odpowiednio art. 3 p.d.g.), działalność w nim określona i tak nie podlega przepisom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skutkiem tego jest m.in. wyłączenie z obowiązku wpisu do KRS lub do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Wyłączeniem przedmiotowym objęta jest tylko działalność wytwórcza w rolnictwie, a zatem nie inne rodzaje działalności wykonywanej przez rolników. Wyłączenie to odnosi się także do handlu wytworzonymi produktami, czyli zbywania produktów rolnych uzyskanych ("wytworzonych") dzięki uprawie ziemi, ogrodnictwu czy np. hodowli zwierząt. Samo "wytwarzanie" szeroko rozumianych produktów rolnych (czyli bez ich sprzedaży w mniejszym lub większym zakresie) – zatem wytwarzanie ich tylko na własne potrzeby – w ogóle nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 u.s.d.g. (odpowiednio art. 2 ust. 1 p.d.f.), jako że nie spełnia przesłanki zarobkowości. Tym samym nie podlega przepisom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (nie byłoby więc potrzeby dokonywania wyłączenie takiej działalności spod zakresu stosowania do niej tych przepisów (tak Komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, K. Kohutek, Lex/el. 2005). Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, a wcześniej prawo działalności gospodarczej nie stwierdza, że przedsiębiorcą jest wspólnik spółki cywilnej. Stanowi natomiast, tak jak i obowiązujące wcześniej przepisy, iż za przedsiębiorcę uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Oznacza to, że przez sam fakt założenia spółki cywilnej jej wspólnicy nie stają się przedsiębiorcami. Status przedsiębiorcy uzyskuje się dlatego, że są spełnione warunki art. 4 u.s.d.g. (odpowiednio art. 2 ust. 2 p.d.g.), a nie dlatego, że jest się wspólnikiem tej spółki (tak A. Kidyba, Dwie drogi spółki cywilnej, Monitor Prawniczy 2001, nr 20, s. 1017 i n.) Wspólnicy spółki cywilnej staja się przedsiębiorcami dopiero od momentu faktycznego podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej, dążąc przez to do realizacji wspólnego celu gospodarczego. Nie jest jednak wykluczone, aby w spółce cywilnej byli także wspólnicy nieprowadzący żadnej działalności, a przyczyniający się do realizacji wspólnego celu gospodarczego wyłącznie w sposób "kapitałowy", czyli przez wniesienie określonego wkładu majątkowego. Status przedsiębiorcy będą posiadać wyłącznie wspólnicy prowadzący przedsiębiorstwo spółki, a zatem wykonujący – w ramach tej spółki – działalność gospodarczą (tak K. Kohutek, Komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Lex/el 2005). W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w powyższym aspekcie. Główny Inspektor Transportu Drogowego dokonał bowiem analizy cech działalności gospodarczej w odniesieniu do spółki, a nie jej wspólników. Organ nie w pełnym zakresie określił stan faktyczny, tzn. brak jest ustaleń co do wykonywanej działalności odrębnie co do każdego wspólnika spółki cywilnej. Nie wiadomo zatem, czy każdemu z nich można przypisać status przedsiębiorcy, a w konsekwencji wymagać posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Powyższe jest, w ocenie Sądu, w pewnym zakresie konsekwencją nieprawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego. Z uwagi na nieposiadanie przez spółkę cywilną podmiotowości prawnej jest konieczne prowadzenie postępowania administracyjnego wobec jej wspólników. Im, a nie spółce, powinny być doręczane wezwania, zawiadomienia oraz decyzje. W sprawie niniejszej wprawdzie w decyzjach wymieniono wszystkich wspólników, ale już doręczenia były dokonywane na rzecz spółki. Uchybienia te – w ocenie Sądu – nie miały ostatecznie wpływu na wynik sprawy, albowiem skarżący nie wskazują, aby z tego tytułu nie mogli dochodzić swych praw. Niemniej jednak, takie postępowanie mogło spowodować, iż organ traktując spółkę jako podmiot prawa nie poczynił ustaleń, a w konsekwencji także rozważań odnośnie poszczególnych wspólników we wskazanym powyżej zakresie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ usunie powyższe braki w zakresie postępowania dowodowego, a następnie dokona oceny zgromadzonych dowodów mając na uwadze wcześniejsze rozważania. W ocenie Sądu, po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, organ winien także rozważyć czy zasadne jest – w stanie faktycznym niniejszej sprawy - odwoływanie się do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i na jej gruncie formułowanie statusu prawnego rolnika jako przedsiębiorcy. Art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym określa, kiedy obowiązek uzyskania zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej nie dotyczy rolnika. W przepisie tym rolnik klasyfikowany jest jako podmiot niebędący przedsiębiorcą. Główny Inspektor Transportu Drogowego wobec tego powinien dokonać analizy tego unormowania w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, mając na względzie, iż rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest zarówno osoba fizyczna prowadząca działalność rolniczą, w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych. Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać także należy, że rozważania organu, aby mogły być przedmiotem oceny sądu w ramach badania legalności decyzji, muszą znajdować się w uzasadnieniu decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę. Czyniąc te rozważania organ winien jednak mieć na uwadze, iż ustawa o podatku od towarów i usług zawiera szeroką definicję działalności gospodarczej, skonstruowaną na potrzeby tejże ustawy, natomiast Krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej obejmuje również osoby prowadzące indywidualne gospodarstwo rolne. Na podkreślenie zasługuje również, w ocenie Sądu, iż, jak to wskazano powyżej, działalność wytwórcza w rolnictwie odnosi się także do handlu wytworzonymi produktami. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie sądu organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonej decyzji.