VI SA/Wa 1560/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. D. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., podjętą na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania p. S. D. (strony, skarżącego) od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zarządu Dróg Miejskich (ZDM), działającego z upoważnienia Prezydenta W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przypomniano, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ZDM (działający z upoważnienia Prezydenta W.) nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2.560,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, ul. P. w rej. [...] w dniu [...] października 2009 r. bez zgody zarządcy drogi, w związku z funkcjonowaniem w pasie drogi stoiska handlowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2009 r. pracownicy Wydziału Działalności Gospodarczej i Zezwoleń w asyście Straży Miejskiej skontrolowali teren ul. P. pod względem legalności zajmowania terenów miejskich przez osoby prowadzące działalność gospodarczą. W trakcie tej kontroli stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. [...] przez odwołującego się. Podczas czynności kontrolnych dokonano pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego i na tą okoliczność sporządzono protokół Nr [...]. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] kwietnia 2009 r. Strona złożyła od niej w terminie odwołanie. Wskazała w nim, że posiadane przez niego pozwolenie na zajęcie pasa drogowego obejmowało dni od 31 października 2009 r. do 1 listopada 2009 r. Podniosła, iż otrzymała od Straży Miejskiej mandat karny w wysokości 200 zł oraz że nie została poinformowana o innych konsekwencjach zajęcia pasa drogowego bez pozwolenia. Na zakończenie strona wskazała, że bezzasadne jest wydawanie zezwolenia tylko na te 2 dni handlu bez możliwości przygotowania się. Uzasadnieniem dla takiego twierdzenia jest fakt, iż 31 października 2009 r. od samego początku zaczyna się wzmożony ruch klientów i nie ma wtedy możliwości przygotowania stanowiska. Odwołujący się podnosi także, że jest żywicielem 4 osobowej rodziny, a kwota 2.560,00 zł przekracza jego możliwości finansowe a wręcz pozbawia go środków do życia. SKO po zapoznaniu się z aktami podkreśliło, że art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U z 2007, Nr 19, poz. 115) wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został w art. 40 ww. ustawy, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Materialno - prawną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 12 powołanej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi; - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Użycie przez ustawodawcę określenia "wymierza" oznacza, że sprawa nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu, lecz że zarządca drogi zobowiązany jest wymierzyć karę bez względu np. na trudną sytuację osobistą podmiotu zajmującego pas drogowy. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej ma zaniechać obowiązku wyjaśnienia sytuacji faktycznej, przede wszystkim zaś dokładnego określenia podmiotu zajmującego pas drogowy oraz czasu zajmowania tegoż pasa drogowego. W analizowanej sprawie okoliczności stanu faktycznego nie są sporne. Odwołujący bowiem sam przyznaje, że w dniu 30 października 2009 r. bez zezwolenia zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. P. w rej. [...] przygotowywał stoisko do handlu. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu sporządzonego w dniu [...]-10-2009 r. Nr [...] wynika, iż strona posiadała stanowisko handlowe na ul. P. w rej. [...] bez tytułu prawnego do zajmowania ww. pasa drogowego. W protokole tym zostało stwierdzone również, że powierzchnia stoiska wynosi 32 m2. Protokół został podpisany przez stronę. Z akt sprawy nie wynika, aby strona skorzystała z uprawnienia zawartego w pkt 5 pouczenia, zgodnie z którym kontrolowany w przypadku, gdy nie zgadza się z ustaleniami protokołu, może w terminie 7 dni od jego otrzymania przedstawić zastrzeżenia oraz wyjaśnienia. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] listopada 2009 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stoiska należącego do strony w dniu 30 października 2009 r. zwierające również informacje o prawie do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. W sprawach w zakresie nałożenia kary pieniężnej, o ile zostało udowodnione zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, konieczne jest nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Aby organ mógł nałożyć taką karę pieniężną należy uprzednio stwierdzić, że - po pierwsze - istniał przedmiot postępowania, czyli zajmowania pasa bez zezwolenia, po drugie stwierdzić, że istniał podmiot postępowania czyli osoba, która dokonała zajęcia pasa drogowego bez posiadania stosownego zezwolenia. W przedmiotowej sprawie, jak już wskazano powyżej, stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Strona przyznaje, że w dniu [...] października 2009 r. dokonała zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione okoliczności sprawy, jak również przepisy prawa, SKO w [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż po dokonaniu analizy przekazanych mu akt sprawy, doszedł do takich samych wniosków jak organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję, nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2 560 zł, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa i art. 10 K.p.a. poprzez nie powiadomienie mnie przez SKO o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i nie zamieszczenie w aktach adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady, 2. przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zgody zarządcy drogi oraz poprzez dokonanie obciążenia opłatą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w sytuacji gdy z tego samego tytułu nałożono mandat karny na podstawie art. 99 § 1 pkt.1 kodeksu wykroczeń. Zaskarżając na powyższej podstawie wymienioną decyzję, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji ZDM, działającego z upoważnienia Prezydenta W., z dnia [...] kwietnia 2010 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję ZDM, działającego z upoważnienia Prezydenta W., z dnia [...] kwietnia 2010 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2 560 zł. Skarżący stwierdził, że od kilku lat przed Świętem Zmarłych występuje wraz z innymi osobami o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie [...] dla prowadzenia handlu (sprzedaż zniczy i wiązanek). Wnioski składa z rocznym wyprzedzeniem. Na jego wniosek, złożony w dniu [...] października 2008 r. o zajęcie pasa drogowego o powierzchni 16 m2 od dnia 30 października 2009 r. do dnia 2 listopada 2009 r., otrzymał decyzję z dnia [...] października 2009 r., doręczoną tuż przed planowanym dniem rozpoczęcia handlu, zezwalającą na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 4 m2 od dnia 31 października 2009 r. do dnia 1 listopada 2009 r. Decyzja zawierała wprawdzie pouczenie o możliwości odwołania w terminie 14 dni od jej doręczenia, jednakże w konkretnej sytuacji, ze względu na dręczenie decyzji kilka dni przed wykorzystaniem zezwolenia, odwoływanie się od niej byłoby bezprzedmiotowe. W tych warunkach, wraz z trzema innymi osobami, które w podobnym trybie otrzymały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 4 m2, skarżący rozbił namiot na trawniku pomiędzy chodnikiem a murem cmentarnym, wykorzystując na to ok. 16 m2 powierzchni, tj. powierzchnię zajmowaną przez namiot. Należy zwrócić uwagę, że towar, którym skarżący handluje, trzeba zakupić dużo wcześniej przed rozpoczęciem sprzedaży. Przygotowanie miejsca do prowadzenia sprzedaży wymaga czasu, (podjazd samochodu, rozbicie namiotu, zgromadzenie i ustawienie towaru). Wykonywanie tych czynności w dniu 31 października, kiedy od rana przychodzą ludzie i chodnik jest cały czas zajęty, byłoby praktycznie niemożliwe. Dlatego corocznie skarżący gromadzi towar dzień wcześniej, nie prowadząc w tym dniu sprzedaży. Tak postępują handlujący przed cmentarzem i odbywało się to, a także odbywa nadal, za milczącym przyzwoleniem zarządcy drogi. W dniu 30 października 2009 r., podczas kontroli ze strony Wydziału Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] i Straży Miejskiej, skarżący otrzymał mandat karny w wysokości 200 zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Równocześnie sporządzono protokół. Ponieważ tylko skarżący miał przy sobie dowód osobisty, protokół sporządzono z jego udziałem i tak stał się adresatem i stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, mimo, iż miejsce zostało zajęte także przez trzy inne osoby, które uzyskały zezwolenie od 31 października 2009 r. Skarżący uważa, że nałożenie mandatu karnego wyczerpuje postępowanie w sprawie i dlatego, nie będąc poinformowany o dalszych konsekwencjach, podpisał przedłożony mu protokół, nie zwracając uwagi na jego treść, tym bardziej, że kontrolujący urzędnik zapewnił, że jeżeli zainteresowani zapłacą mandat, to mogą pozostać na zajętym miejscu i że nie będą zobowiązani do ponoszenia żadnych dalszych opłat. Należy dodać, że wcześniejsze zajęcie miejsca i ustawienie namiotu nastąpiło w wyniku przyjętej praktyki przez zarządcę drogi nie udzielania pozwoleń na dłużej niż dwa dni i tolerowania przygotowań do handlu w dniu 30 października. Dotyczyło to wszystkich handlujących przy cmentarzu. Reasumując, stan faktyczny przedstawiał się następująco: - łącznie z trzema innymi osobami – B. K., M. R. i B. P. - które na podstawie decyzji ZDM z dnia [...] października 2009 r. otrzymały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 4 m2 – skarżący ustawił płachtę namiotową na trawie pomiędzy chodnikiem a murem cmentarnym, a nie na chodniku, jak napisano w decyzji, o powierzchni około 16 m2, a nie 32 m2., - zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło bez zgody zarządcy drogi, jak podano w decyzji, ale na podstawie zezwolenia, udzielonego w decyzjach z dnia [...].10.2009 r.- decyzja nr [...] – dla B. K., decyzja nr [...] dla M. R., decyzja [...] - dla B. P. i decyzji nr [...] - dla skarżącego, - decyzja z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w dniu [...].10.2009 r. i w dniu 1 listopada 2009 r. została doręczona w terminie uniemożliwiającym odwołanie się od niej przed dniem wykorzystania zezwolenia; - w dniu [...] października 2009 r. skarżący otrzymał mandat karny, za to, że nie mógł wylegitymować się zezwoleniem na ten dzień, mimo, że w dniu tym nie był prowadzony handel, a tylko przygotowywał miejsce do sprzedaży, co było w latach poprzednich i w 2010 r. praktyką akceptowaną przez zarządcę drogi. - skarżący nie przedstawiał zastrzeżeń odnośnie ustaleń protokołu ze względu na poinformowanie go, że wobec nałożenia mandatu karnego nie grożą mu żadne inne sankcje, jak również wobec dotychczasowej akceptacji wcześniejszego, niż przewidywało zezwolenie, zajmowania przez handlujących terenu dla przygotowania sprzedaży. W okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie kary pieniężnej stanowi nadużycie prawa. W zaskarżonej decyzji SKO utrzymało w mocy decyzję ZDM, nakładającą na skarżącego karę pieniężną bez wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Mimo, iż w uzasadnieniu tej decyzji zawarte jest stwierdzenie, że organ administracji publicznej nie powinien zaniechać obowiązku wyjaśnienia sytuacji faktycznej, przede wszystkim zaś dokładnego określenia podmiotu zajmującego pas drogowy oraz czasu zajmowania tegoż pasa drogowego. Postępowanie w sprawie prowadzone było z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa, poprzez zaniechanie wyjaśnienia kto faktycznie i na jaki okres zajął pas drogowy oraz poprzez poinformowanie skarżącego, że poza pobranym mandatem karnym nie jest zobowiązany do ponoszenia żadnych innych opłat. Zaskarżona decyzja została podjęta z bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Przed wydaniem decyzji SKO nie powiadomiło skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia. Uchybienie to stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10 K.p.a.). W tych warunkach uzasadnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i z naruszeniem przepisów K.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniony jest tym, że - wymierzona z naruszeniem przepisów - opłata karna stanowi dla skarżącego znaczne obciążenie i nie mógłby jej ponieść bez uszczerbku dla utrzymania mojej rodziny. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi. Kolegium po zapoznaniu się z treścią skargi, odniosło się tylko do nowych zarzutów podniesionych przez skarżącego, które do tej pory nie były przedmiotem analizy. Skarżący w skardze podnosi, że łącznie z trzema innymi osobami, tj. B. K., M. R. i B. P., które to na podstawie decyzji ZDM z dnia [...]-10-2009 r. otrzymały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o pow. 4 m2 ustawili płachtę namiotową na trawie pomiędzy chodnikiem a murem cmentarnym, a nie na chodniku jak napisano w decyzji. Zdaniem skarżącego, zajęcie pasa nastąpiło na podstawie decyzji wydanych przez ZDM. Strona wskazuje również, że decyzja z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego została doręczona w dniu 1 listopada 2009 r., tj. w terminie uniemożliwiającym odwołanie się od niej. W tym miejscu SKO stwierdziło, że ZDM wydaje decyzje zgodnie z wnioskiem indywidualnie na każdego wnioskodawcę. Jeżeli skarżący chciał zmienić zakres wniosku, mógł to zrobić w czasie postępowania przed ZDM. Okoliczności, które skarżący podnosi w skardze nie mają wpływu na ocenę przyjętą przez SKO w zaskarżonej decyzji. Zarzut niewyznaczenia stronie prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie może zostać uznany za zarzut uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym, naruszenie art. 10 K.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji tylko wtedy, gdy miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem SKO, nowe okoliczności przedstawione przez skarżącego w skardze nie mają wpływu na wynik sprawy. SKO w [...] po zapoznaniu się z argumentami zawartymi w skardze stwierdza, iż pośród nich nie ma okoliczności, które mogłyby przesądzić o zmianie stanowiska organu odwoławczego, ujętego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) z dnia [...] kwietnia 2010 r., działającego z upoważnienia Prezydenta W., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.560,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, ul. P. w rej. [...] w dniu 30 października 2009 r. bez zgody zarządcy drogi, w związku z funkcjonowaniem w pasie drogi stoiska handlowego. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa i art. 10 K.p.a. poprzez nie powiadomienie go przez SKO o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i nie zamieszczenie w aktach adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady, a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji gdy z tego samego tytułu nałożono mandat karny na podstawie art. 99 § 1 pkt 1 kodeksu wykroczeń. Sąd podziela wszystkie w zasadzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zgłoszone przez skarżącego. SKO w [...] co najmniej dwukrotnie podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Ponadto podniosło, że nowe okoliczności przedstawione przez skarżącego w skardze nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd nie zgadza się z tą oceną, zwłaszcza w kontekście trafnej – w ocenie Sądu – konstatacji SKO, że warunkiem nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest uprzednie ustalenie, że - po pierwsze - istniał przedmiot postępowania, czyli dokonano zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, po drugie, że istniał podmiot postępowania czyli osoba, która dokonała zajęcia pasa drogowego bez posiadania stosownego zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie SKO w [...] uznało za nieistotny dla sprawy fakt, iż skarżący wraz z trzema innymi osobami stworzył nieformalną spółkę, której celem była wspólna eksploatacja stoiska handlowego w dniach od 31 października 2009 r. do 1 listopada 2009 r. Tymczasem, w ocenie Sądu, fakt ten miał istotne znaczenie dla sprawy. Zarówno skarżący, jak i związane z nim osoby posiadały bowiem odrębne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – każda o pow. 4 m2 , w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza. Na terenie tym zainteresowani ustawili płachtę namiotową (namiot), jak twierdzą - na trawie pomiędzy chodnikiem a murem cmentarnym, a nie na chodniku, jak to stwierdzono w decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zezwolenie na zajęcie wskazanego odcinka pasa drogowego ul. P. nie obejmowało dnia 30 października 2009 r., a więc w tym dniu miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, w związku z funkcjonowaniem w pasie drogi stoiska handlowego. Tym niemniej, jak wskazał skarżący, ponieważ pozostałe trzy osoby, z którymi wspólnie prowadził działalność handlową, nie posiadały dowodów osobistych, karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego nałożono wyłącznie na skarżącego, bez podjęcia jakiejkolwiek próby ustalenia personaliów jego wspólników. Inaczej mówiąc, zastosowano szczególną zasadę odpowiedzialności, nie przewidzianą w K.p.a. ani ustawie o drogach publicznych. Dalej, jak wskazuje skarżący, już od kilku lat przed Świętem Zmarłych występuje on wraz z innymi osobami o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie [...] dla prowadzenia handlu (sprzedaż zniczy i wiązanek), składając wnioski z rocznym wyprzedzeniem. Na jego wniosek, złożony w dniu [...] października 2008 r. o zajęcie pasa drogowego o powierzchni 16 m2 od dnia 30 października 2009 r. do dnia 2 listopada 2009 r., otrzymał decyzję w dniu [...] października 2009 r., doręczoną tuż przed planowanym dniem rozpoczęcia handlu, zezwalającą na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 4 m2 od dnia 31 października 2009 r. do dnia 1 listopada 2009 r. Decyzja zawierała wprawdzie pouczenie o możliwości odwołania w terminie 14 dni od jej doręczenia, jednakże w konkretnej sytuacji, ze względu na dręczenie decyzji kilka dni przed wykorzystaniem zezwolenia, skarżący uznał, że odwoływanie się od niej byłoby bezprzedmiotowe. Był to oczywisty błąd skarżącego. Tym niemniej nie można mu odmówić racji, iż ograniczenie terminu zajęcia pasa drogowego (mimo wskazania terminu planowanego zajęcia w złożonym z rocznym wyprzedzeniem wniosku) stwarza dlań znaczną uciążliwość. Wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na 2 dni handlu uniemożliwia bowiem przygotowanie stoiska, podczas gdy od dnia 31 października 2009 r. od samego początku zaczął się wzmożony ruch klientów. Odnosząc się do przedmiotu zajęcia należy ponownie wskazać, że skarżący, jak i jego faktyczni wspólnicy posiadali zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy P. w rejonie [...] - każda o pow. 4 m2 , w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza. Na terenie tym zainteresowani ustawili płachtę namiotową (namiot), jak twierdzą - na trawie pomiędzy chodnikiem a murem cmentarnym, a nie na chodniku, jak to stwierdzono w decyzji. Skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie 16 m2. Można z dużym prawdopodobieństwem domniemywać, że taka była powierzchnia zajęta przez ustawiony namiot, pełniący funkcję stoiska handlowego. Z protokołu kontroli Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., ani z zaskarżonych decyzji nie wynika jednak, czy powierzchnia zajęcia obejmowała tylko teren zajęty przez namiot, czy też zajęto również teren poza namiotem (np. pod murem cmentarnym). W aktach sprawy brak nie tylko jakiegokolwiek protokołu pomiaru, ale nawet prostej notatki służbowej uprawdopodobniającej powierzchnię zajętego pasa drogowego. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że powierzchnia przyjęta w powołanym wyżej protokole kontroli odpowiadała zajętej rzeczywiście powierzchni pasa drogowego ul. P. Sąd ma w pełni świadomość, że zajęcie w dniu 30 października 2009 r., a więc w dniu nie objętym zezwoleniem, nawet 1 m2 (przykładowo) ul. P. było – w świetle powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych – zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym niemniej Sąd (a tym bardziej skarżący) chciałby wiedzieć, dlaczego uznano – tak przez organy kontroli, jak i organy orzekające w sprawie – że przedmiotem zajęcia były akurat 32 m2 pasa drogowego ul. P. Nie ma natomiast wątpliwości, że nałożenie mandatu na podstawie art. 99 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, z późn. zm.) nie wyklucza nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Są to bowiem dwa różne, nie wykluczające się rodzaje (reżimy) odpowiedzialności. Odmienne pouczenie skarżącego przez funkcjonariusza było zatem równoznaczne z wprowadzeniem go w błąd (o ile rzeczywiście miało miejsce). W ocenie Sądu, przedstawione wątpliwości potwierdzają jednoznacznie naruszenie w toku kontrolowanego postępowania przepisów art. 7 i 77 K.p.a. O naruszeniu art. 8 K.p.a. można w przedstawionej sytuacji mówić zarówno w kontekście skrócenia terminu zajęcia pasa drogowego, jak i przedstawionych wyżej wyjaśnień funkcjonariusza. W sprawie miało też miejsce naruszenie art. 10 K.p.a., gdyż stronie nie zapewniono przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.