VI SA/Wa 1565/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A., C. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego A., C. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Finansów - na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania A. z/s w C. z dnia [...] maja 2006 r. od decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], z powodu wniesienia go przez osobę nieuprawnioną - nie będącą stroną w sprawie. Podstawę faktyczną postanowienia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w L. uwzględnił wniosek i wyraził zgodę na dokonanie zmian w strukturze kapitału Spółki z o.o. P. z/s w K., polegających na sprzedaży udziałów przez osoby fizyczne będące jej udziałowcami i nabycie tych udziałów m.in. przez A. Rozstrzygnięcie to nie zobowiązywało P. Sp. z o.o. do sprzedaży komukolwiek swoich udziałów, a jedynie wyrażało zgodę na dokonanie takiej transakcji, na rzecz m.in. A., której Spółka mogła dokonać lub nie. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. uzupełnionym wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z dnia [...] marca 2006 r. pełnomocnik Spółki, zgłaszając firmę A. jako stronę w wymienionym wyżej postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. zwrócił się, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] i uchylenie w/w decyzji z uwagi na fakt, iż A. bez własnej winy nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, organ zaniechał jej zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, a ponadto przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem właściwości miejscowej oraz dotyczy postępowania prowadzonego już przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. Dyrektor Izby Skarbowej w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] uznał, że wniosek został złożony przez podmiot nie będący stroną w sprawie i odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], pouczając o możliwości odwołania. W dniu [...] maja 2006 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło odwołanie od w/w decyzji złożone przez pełnomocnika A. z zarzutami naruszenia: art. 150 § 2 k.p.a., 148 § 1 i 2, 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 28-29 k.p.a. oraz 10 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Finansów stwierdził niedopuszczalność odwołania A. z powodu wniesienia go przez osobę nieuprawnioną - nie będącą stroną w sprawie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. domagała się: uchylenia uprzedniej decyzji merytorycznej Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] lipca 2005 r. - znak [...] i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania właściwemu rzeczowo i miejscowo Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. po myśli art. 65 § 1 k.p.a., w celu uniknięcia skutku nieważności powyższej decyzji merytorycznej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; bądź alternatywnie: uchylenia uprzedniej decyzji merytorycznej Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] lipca 2005 r. - znak [...] i umorzenie postępowania prowadzonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. w niniejszej sprawie jako zbędnego na podstawie art. 123 § 1 i 2 k.p.a., bowiem analogiczne postępowanie toczyło się już przed organem właściwym miejscowo - Dyrektorem Izby Skarbowej w W. Zarzucała zaskarżonym rozstrzygnięciom: 1) sprzeczność decyzji z prawem w postaci art. 19, art. 20 k.p.a. oraz art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r., Nr 121, poz. 1267 z późn. zm.) i treścią załącznika nr 4 wskazanego w § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 209, poz. 2027 z późn. zm.) wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 5 ust. 9c cytowanej wyżej ustawy i urzędach i izbach skarbowych, polegającą nie zbadaniu z urzędu istnienia właściwości miejscowej Dyrektora Izby Skarbowej w K., a w konsekwencji wadliwe wydanie decyzji merytorycznej przez organ administracji publicznej nie posiadający właściwości miejscowej do rozstrzygania sprawy i zaniechanie jej przekazania do rozpoznania właściwemu miejscowo Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. po myśli art. 65 § 1 k.p.a., co prowadzi do nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., 2) sprzeczność z prawem w postaci 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 - 29 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. polegającą na odmowie przyznania skarżącej spółce A. z siedzibą w miejscowości U.(C.) przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiadającej legitymację procesową czynną w zakresie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Tym samym uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez pozbawienie możliwości przedstawienia faktów i dowodów w celu wykazania braku przeszkód prawnych do udzielenia zezwolenia na zmianę w strukturze kapitału spółki P. Sp. z o.o. w K. posiadającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - polegające na nabyciu przez spółkę A. od osób fizycznych będących udziałowcami spółki P. Sp. z o.o. części ich udziałów w liczbie 930, a w szczególności legalności pochodzenia środków przeznaczonych na nabycie udziałów i ich wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu stanowiska skarżąca podniosła, iż zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 czerwca 2003 r. każda zmiana w strukturze kapitału spółek posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wymaga uzyskania zezwolenia właściwej izby skarbowej. Nie powinno budzić wątpliwości, iż zezwolenie to wydawane jest w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej - dyrektora izby skarbowej. Wskazywała, że zezwolenie na zmianę dotyczy struktury kapitału spółki prawa handlowego, osoby prawnej powiązanej podmiotowo z określonym terytorium, miejscem położenia jej siedziby w rozumieniu geograficznym. Ten zatem łącznik terytorialny rozstrzyga na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 4 oraz § 5 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r., Nr 121, poz. 1267 z późn. zm.) i treścią załącznika nr 4 wskazanego w § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 209, poz. 2027 z późn. zm.) wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 5 ust. 9c cytowanej wyżej ustawy i urzędach i izbach skarbowych, o właściwości miejscowej Dyrektora Izby Skarbowej w W. - właściwego miejscowo z uwagi na siedzibę spółki P. Sp. z o.o. w K. - woj. [...]. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej w L. nie zbadał okoliczności wskazujących na faktyczny brak po jego stronie właściwości miejscowej, rozpoznawał sprawę merytorycznie, zamiast przekazać do rozpoznania właściwemu miejscowo Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. po myśli art. 65 § 1 k.p.a., co prowadzi do nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca wskazywała, iż do przekształcenia struktury kapitałowej spółki P. Sp. z o.o. w K. ma dojść w wyniku czynności prawnych osób trzecich w stosunku do tej spółki, a zmiana ta prowadzić ma do zmiany kręgu podmiotowego udziałowców i ilości posiadanych przez nich udziałów, nie prowadzi ona do zmiany wysokości kapitału zakładowego spółki. Udzielenie zezwolenia na dokonanie takiej zmiany struktury kapitałowej spółki otwiera prawną dopuszczalność zawarcia skutecznych czynności prawnych przez zbywców i nabywcę udziałów. Wynik postępowania w sprawie tego zezwolenia ma zatem znaczenie dla ich interesu prawnego. Poza samą spółką stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia winny być zgodnie z art. 28 k.p.a. również zbywcy i nabywca udziałów. Jej zdaniem organ I instancji prowadząc postępowanie jedynie z udziałem inicjującej je spółki P. Sp. z o.o. w K. naruszył w sposób rażący i oczywisty swoje obowiązki procesowe w zakresie prawidłowego ukształtowania kręgu podmiotowego stron postępowania nie wykorzystując instytucji zawiadomienia podmiotów zainteresowanych prawnie wynikiem postępowania po myśli art. 61 § 4 k.p.a. W konsekwencji pozbawiono skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu i należytego wykazywania dowodowego okoliczności faktycznych istotnych dla ram procesowych postępowania (podniesienia zarzutu braku właściwości miejscowej organu) i meritum rozstrzygnięcia (wykazania braku przeszkód faktycznych i prawnych do dokonania zamierzonej zmiany struktury kapitałowej spółki P. Sp. z o.o. w K. Taki stan rzeczy czyni uprawnionym wstąpienie skarżącej do toczącego się postępowania w charakterze uprawnionej strony. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosił o jej oddalenie. Powołał się na treść art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał na pogląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. wyroku z dnia 13 listopada 2001 r. (sygn. akt II SA 1617/00), w którym Sąd stwierdził m.in., iż ustawodawca definiując pojęcie strony, wskazał wyraźnie powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, tylko o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest bowiem to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym, a wynikają z przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę organ przywołał wyrok NSA z dnia 12 października 2000 r. sygn. akt II SA 468/00, w którym Sąd podzielił stanowisko Ministra Finansów w kwestii odmowy uznania podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym. W treści tego orzeczenia Sąd wskazał m.in., że przepis art. 26 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie precyzuje wyraźnie, kto jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., toczącego się w sprawie zbycia udziałów lub akcji w spółce prowadzącej działalność w zakresie gier losowych lub zakładów wzajemnych. W ocenie tego Sądu stroną takiego postępowania był udziałowiec spółki, który zamierzał zbyć udziały. W świetle wykształconego na gruncie art. 28 k.p.a. orzecznictwa administracyjnego pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. I SA 1326/93 oraz wyrok NSA z 15 października 1998 r. III SA 955/97). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. postanowień administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1270) dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził naruszenie prawa przez organ odwoławczy, a zatem skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił poglądów skarżącej spółki A., że ma ona interes prawny uzasadniający jej uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym o udzielenie zgody na zmianę struktury kapitału spółki mającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i w tym zakresie uznał za prawidłową argumentację Ministra Finansów. Taki pogląd wyraził już tut. Sąd w sprawie VI SA/Wa 974/06, w której spółka A. była skarżącą. Także NSA wyjaśnił w wyroku z dnia 12 października 2000 r. (sygn. akt II SA 468/00), że choć art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650) nie precyzował kto jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., toczącego się w sprawie zbycia udziałów, to nie ma przymiotu strony członek zarządu spółki, mającej nabyć udziały. W wyroku tym NSA wywiódł, że spółka, która zamierza nabyć udziały nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu o zezwolenie na zmianę w strukturze kapitału spółki. W wyroku z 13 listopada 2001 r. (sygn. akt II SA 1617/00) NSA wskazał jedynie na interes prawny zbywcy udziałów w postępowaniu o zezwolenie. W cytowanych wyrokach NSA przypomniał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. O tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest bowiem to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym, a wynikają z przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Oceniając w ten sposób pozycję skarżącej spółki A. należy uznać, że postępowanie o zezwolenie na zmianę struktury kapitału spółki prowadzącej gry na automatach o niskich wygranych nie dotyczy bezpośrednio jej praw lub obowiązków. Jej uprawnienie wynikające z prawa cywilnego do żądania zawarcia umowy przyrzeczonej powstać może dopiero po udzieleniu przez organ zgody uprawnionym podmiotom na zmiany struktury kapitału spółki. Do tego momentu sfera prawna potencjalnego nabywcy nie jest powiązana z prowadzonym postępowaniem dotyczącym zgody. Nabywca udziału nie ma roszczenia do organu o wszczęcie postępowania w sprawie zezwolenia na zmianę w strukturze kapitału spółki, ani nie jest uprawniony do uczestniczenia w tym postępowaniu, bowiem nie dotyczy ono jego własnego interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym musi być własny i nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. J. Zimmermann glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 OSP 1997/4/83). Nie można być bowiem stroną postępowania administracyjnego tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem. Nabywca ma jedynie interes faktyczny w udzieleniu zezwolenia przez organ, ale nie ma interesu prawnego uzasadniającego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zasadne jest zatem stanowisko organu, że odwołanie w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału spółki wniósł w sprawie niniejszej podmiot nie będący stroną. Jednakże w ustalonej linii orzeczniczej NSA wielokrotnie wyjaśniał, że "jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowana, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 p. 3 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. I SA 1544/98 Lex 48751, a także wyrok NSA z 14 października 1999 r. I SA 1321/99 Lex 48668, wyrok NSA z 15 lipca 1999 r. I SA 1620/98 Lex 48567, wyrok NSA z 6 października 1999 r. IV SA 1065/97 Lex 47919, oraz B. Adamiak J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C. H. Beck Warszawa 2003 s. 576 i s. 596). W sprawie niniejszej odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną postępowania, a okoliczność tę prawidłowo ustalił organ w toku postępowania odwoławczego, zatem stosownym rozwiązaniem procesowym jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 p. 3 k.p.a. Zastosowanie innego rozwiązania stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje rozwiązanie procesowe właściwe w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie będący stroną. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. c uchylił zaskarżone orzeczenie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 p.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 z 2002 r., poz. 1349 z późn. zm.) i zasądził kwotę 100 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa.