VI SA/Wa 1571/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. o powołaniu B. F. (uczestnik postępowania) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Postawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 10, 11 pkt 1 – 3 i 7, 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie. Podstawą faktyczną były ustalenia organu, według których B. F. spełnił wszelkie ustawowe wymogi powołania na stanowisko notariusza. Mianowicie – ukończył wyższe studia prawnicze (1990 r., [...]) z wynikiem dobrym, uzyskując tytuł magistra prawa. Wpis na listę radców prawnych uzyskał w dniu [...] stycznia 1996 r. (OIRP w [...]). Zawód radcy prawnego wykonywał od dnia [...] czerwca 1996 r. Nadto w aktach sprawy znajduje się opinia Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], z której wynika, iż nie toczyło się wobec niego postępowanie dyscyplinarne oraz nie było żadnych zarzutów co do sposobu wykonywania przez niego zawodu radcy prawnego. W ocenie Dziekana, Pan B. F. posiada duża wiedzę zawodową, należycie wywiązuje się ze statutowych obowiązków członka samorządu radcowskiego, przestrzega zasad etyki zawodowej, w środowisku radców prawnych jest lubiany i koleżeński. Nadto, podnosi swoje kwalifikacje zawodowe biorąc udział w szkoleniach zawodowych radców prawnych. W toku postępowania Rada Izby Notarialnej w [...] (obecnie: skarżąca) podjęła uchwałę Nr [...]z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 10 i 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie (tekst jednolity z 2008 r. Dz. U. nr 149, poz. 1158 z późn. zm.), negatywnie opiniującą wniosek uczestnika postępowania o powołanie na stanowisko notariusza. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ wyraził poglądy prawne w przedmiocie spełniania przez kandydata wymogów niezbędnych do przejścia z zawodu radcy prawnego do zawodu notariusza, jak również w przedmiocie zasadności uwzględnienia jego wniosku o wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. W zakresie proponowanej przez kandydata siedziby kancelarii notarialnej, organ stwierdził, iż utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w [...] jest możliwie i celowe. [...] to miasto w województwie [...]. Liczy ponad [...]mieszkańców. Jest jednym z najważniejszych ośrodków przemysłowych w tym regionie. Tu zlokalizowane są [...], największe przedsiębiorstwo tej branży w Polsce. W [...] swoją siedzibę ma [...]. Obecnie tworzony jest też [...]. Powyższe okoliczności mają, w ocenie organu, istotny wpływ na zwiększenie zapotrzebowania na usługi notarialne. Organ podał nadto, iż według danych statystycznych w 2010 roku, średnio 1 notariusz w [...] sporządził w miesiącu 102,9 aktów notarialnych oraz dokonał 169,3 innych czynności notarialnych. Dla porównania w tym samym okresie średnio 1 notariusz w [...] sporządził 52,9 aktów notarialnych oraz dokonał 124,4 innych czynności notarialnych. Dane te wskazują jednoznacznie, iż w [...] istnieje duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Minister wyraził pogląd, iż liczba notariuszy i sporządzonych przez nich aktów notarialnych są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia nowych kancelarii notarialnych i nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż warunkiem utworzenia kancelarii notarialnej, nie jest w szczególności zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji. Minister podkreślił końcowo, że Uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] wydana w trybie art. 10 i 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie, nie ma charakteru wiążącego. Rada Izby Notarialnej złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia w całości decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o notariacie, a zwłaszcza: - art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie do wykonywania zawodu zaufania publicznego osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania zawodu notariusza; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sprzeczne ustalenia Ministra Sprawiedliwości w stosunku do zebranego w sprawie materiału dowodowego; - art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą wątpliwości, czy wykonywał zawód radcy prawnego przez okres co najmniej 3 lat. W uzasadnieniu wniosku Rada podniosła, że Minister Sprawiedliwości całkowicie zaniechał rozważenia, czy kandydat spełnia przesłanki określone w art. 11 pkt 2 oraz art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie. Ograniczył się tylko do opisania dotychczasowej drogi zawodowej B. F., czym wykazał jedynie, że spełnia on przesłanki formalne. Minister Sprawiedliwości w ocenie Rady przyjął automatyzm w przechodzeniu z jednego zawodu prawniczego do drugiego, pomijając przepisy, których prawidłowe zastosowanie wyklucza taką praktykę. Rada Izby Notarialnej stwierdziła, iż w świetle obowiązującego prawa istnieje potrzeba uzyskania od kandydatów na stanowisko notariusza informacji w celu oceny ich zdolności do zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Powołała się na fakt przeprowadzenia z kandydatem protokołowanej rozmowy z członkami Rady Izby Notarialnej w [...], podczas której nie wykazał on wiedzy w niezbędnym zakresie do wykonywania zawodu notariusza. W ocenie Rady, Minister Sprawiedliwości nie przedstawił także wystarczającej argumentacji uzasadniającej potrzebę utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w [...]. Zdaniem Rady, Minister Sprawiedliwości podjął de facto decyzję uznaniową wyłącznie po stwierdzeniu spełnienia przez kandydata przesłanek formalnych. Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził, że argumentacja Rady jest bezzasadna, ponieważ kandydat wykonując zawód radcy prawnego od dnia [...] czerwca 1996 r. do chwili obecnej (a więc łącznie ponad 14 lat) spełnił przesłanki wymienione w art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraził pogląd, iż w stosunku do osoby, która wykonywała inny zawód prawniczy, o którym mowa w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie istnieje domniemanie, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Stwierdził, iż zgromadzone w sprawie dowody dotyczące postępowania kandydata w dotychczasowym życiu zawodowym potwierdzają, iż posiada on przymiot nieskazitelności charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Organ podtrzymał swoje poglądy także w odniesieniu do braku przeszkód lokalizacji kancelarii kandydata na terenie [...]. Rada Izby Notarialnej w [...] wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w niej: 1. Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie: - art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, - art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na częściowo rozpatrzonym materiale dowodowym, - art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 roku w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, poprzez niepodanie przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej. 2. Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. przepisów ustawy Prawo o notariacie, a mianowicie: - art. 1 § 1 w zw. z art. 2 § 1, art. 10 § 1 i art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby wykonującej inny zawód prawniczy, a w konsekwencji naruszenie zasady niepołączalności zawodu notariusza z innymi zawodami prawniczymi oraz zasady bezstronności notariusza, - art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, poprzez przyjęcie, że B. F. spełnia przesłankę powołania na stanowisko notariusza, jaką jest "dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza, - art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, co do której brak dowodów, iż spełnia przesłankę "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu". Zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...] w świetle treści art. 11 pkt 2 nie można przyjmować, że z regulacji art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie wynika automatyczny wniosek o merytorycznym przygotowaniu osób przechodzących z innego zawodu prawniczego do wykonywania zawodu notariusza. Innymi słowy, istotą tego przepisu jest ułatwienie dostępu do zawodu notariusza osobom wykonującym inne zawody prawnicze, ale nie eliminacja merytorycznych wymogów stawianych takim kandydatom, gdyż również oni muszą dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ocenie spełnienia tej przesłanki służy, zdaniem Rady, przeprowadzona z kandydatami na notariuszy rozmowa, której celem nie jest weryfikacja (egzaminowanie) kandydatów, ale uzyskiwanie od nich danych (informacji) niezbędnych dla rozstrzygnięcia. Rozmowa tego rodzaju stanowi dopuszczalny, bo nie zabroniony przez prawo, oraz przydatny środek dowodowy. Skarżąca wskazała również na brak stosownych ustaleń organu (z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa) w zakresie wykonywania zawodu radcy prawnego przez kandydata w momencie jego powołania na stanowisko i po tej dacie, co jest niedopuszczalne tak z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa, jak i etyki zawodowej. Na poparcie powyższego twierdzenia Rada załączyła do skargi Opinię prawną Prof. dr hab. [...]–[...]– opracowaną na zlecenie Krajowej Rady Notarialnej w [...] z dnia [...] września 2010 r. Powołując się na treść załączonej Opinii, Rada wyraziła pogląd, iż kandydat nie powinien składać wniosku o powołanie na stanowisko notariusza, dopóki wykonuje zawód radcy prawnego – z uwagi na zasadę niepołączalności tych profesji prawniczych. Skarżąca uznała także za niedostatecznie wyjaśnioną kwestię wyznaczenia siedziby kancelarii. W jej ocenie brak jest w sprawie badań statystycznych obrazujących sytuację lokalną w [...], co pozwoliłoby w sposób obiektywny i wymierny określić zapotrzebowanie na usługi notarialne w tej lokalizacji. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sad naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Rozpatrując skargę pod kątem powyższych regulacji prawnych Sąd doszedł do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi. Decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów koniecznych dla przejścia z zawodu radcy prawnego do zawodu notariusza. Wymogi powyższe określają przepisy art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie. Zdaniem Rady Izby Notarialnej, fakt przeprowadzenia z kandydatem rozmowy, w trakcie której – w ocenie Rady – ujawniony został pewien stopień nieznajomości zagadnień związanych z wykonywaniem zawodu notariusza – stanowi dowód nie spełniania przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Powyższy pogląd Sąd ocenił jako niezasadny. Przesłanka rękojmi ma charakter uznaniowy. Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do oceny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, czy dany kandydat powyższą przesłankę spełnia (por. wyroki NSA z 23 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1888/98, z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. akt II SA 1444/99, z dnia 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 725/00, z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II GSK 182/07). Wymaga przede wszystkim podkreślenia, iż ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań wnioskodawcy, o których nie sposób wywnioskować inaczej, niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu prawniczego (por. wyrok NSA sygn. akt IIGSK 302/06, wyrok NSA sygn. akt 294/06). Nadto z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż zasady powołania na stanowisko notariusza na podstawie art. 12 ustawy Prawa o notariacie powinny być identyczne, jak w pozostałych zawodach prawniczych (Prawo o adwokaturze, ustawa o radcach prawnych), gdyż muszą realizować ideę zapewnienia przepływu kadr z różnych zawodów prawniczych, bez hierarchizowania ich wzajemnej rangi i nie do przyjęcia jest założenie, że notariusz ma jakąś nadzwyczajną pozycję w stosunku do innych zawodów prawniczych a głównie, że dotyczą go szczególne wymagania co do spełnienia przesłanki rękojmi wykonywania zawodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2001 r. sygn. akt II S.A. 896/00). Ustawodawca dopuszcza dwa sposoby nabywania i weryfikacji wiedzy oraz umiejętności prawniczych, które postrzega jako element rękojmi prawidłowego wykonywania nowego zawodu. Jednym z nich jest odbywanie aplikacji i składanie egzaminów w ramach przygotowania do konkretnego zawodu, zaś drugim przepływ z innego zawodu. Rozwiązanie, w którym ustawodawca dopuszcza przepływ kandydatów z innego zawodu, określa czas i charakter wykonywania zawodów innych niż ten do którego kandydat aspiruje, co zgodne jest z normami zawartymi w Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 18 października 2007 r. sygn. akt II GSK 182/07, wyrok NSA z 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 118/07). Reasumując tę część wywodu należy podkreślić, iż "rozmowa kwalifikacyjna" z kandydatem pochodzącym z innego zawodu prawniczego, który ubiega się o powołanie na stanowisko notariusza na podstawie art. 12 § 1 ust. 3) Prawa o notariacie, jest niecelowa w zakresie sprawdzenia jego wiadomości specjalistycznych. Osoba taka bowiem jest objęta domniemaniem, iż daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ustawodawca uznał za wystarczające posiadanie kwalifikacji zawodowych przewidzianych w tym przepisie i nie wprowadził obowiązku poddania się dodatkowemu egzaminowi zawodowemu (vide – wyrok NSA z dnia sygn. akt II GSK 302/06; nadto por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt K 4/07 dot. badania zgodności art. 12 § 1 pkt 2 p.o.n. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi także za bezzasadne i pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutu równoległego wykonywania przez kandydata dwóch zawodów prawniczych (radcy prawnego oraz notariusza) należy stwierdzić, iż w myśl art. 28 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o Radcach Prawnych (Dz. U. 2010 r. Nr 10, poz. 65) w brzmieniu obowiązującym od 9 czerwca 2007 r., w wypadku podjęcia pracy w kancelarii notarialnej następuje skutek w postaci zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Powyższe unormowanie w ocenie Sądu w sposób realny tamuje powstanie – rzeczywiście niedopuszczalnej z punktu widzenia prawa i etyki - sytuacji polegającej na równoczesnym wykonywaniu dwóch wyżej wymienionych zawodów przez tę samą osobę. W stanie prawnym kontrolowanej sprawy brak jest zatem przeszkód do kontynuowania wykonywania zawodu radcy prawnego w dacie wydania decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza. Nie jest, zdaniem Sądu, zrozumiały, a tym bardziej – zasadny – zarzut skarżącej, co do niewyjaśnienia przez organ kwestii, czy kandydat spełnia przesłankę co najmniej trzyletniego wykonywania zawodu radcy prawnego. Organ oparł ustalenie w powyższym przedmiocie na dokumentach znajdujących się w aktach osobowych kandydata, w tym – na opinii Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...]listopada 2010 r., zgodnie którą kandydat wykonywał ten zawód od [...] czerwca 1996 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej, a od [...] sierpnia 1999 r. w formie Kancelarii Rady Prawnego. Brak jest podstaw do kwestionowania treści powyższego dokumentu urzędowego. Sąd uznał także za wszechstronnie wyjaśnioną kwestię lokalizacji kancelarii notarialnej w [...], podzielając przy tym pogląd organu, iż kryteria nie mogą sprowadzać się do oceny przyszłej rentowności tego rodzaju placówki w danej lokalizacji (vide - wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 385/98, wyrok WSA z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 154/05). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i z tego względu, w myśl art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.