VI SA/Wa 1572/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Małgorzata Neudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi K.M. na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. bez numeru w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich uchyla zaskarżoną uchwałę Okręgowa Rada Adwokacka we W. po przeprowadzeniu konkursu, uchwałą z [...] listopada 2002r. odmówiła Pani K.M. wpisu na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały ORA podała, że kandydatka otrzymała w postępowaniu kwalifikacyjnym tylko 71 punktów, podczas gdy regulamin konkursu wymagał co najmniej 85 punktów kwalifikujących do etapu ustnego. Uchwała ta uprawomocniła się. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. K.M. zwróciła się do ORA we W. o wznowienie postępowania o przyjęcie jej na aplikację adwokacką w 2002r. Powołała się na art. 145a KPA, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt P 21/02, w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 58 pkt 12 lit.j oraz art. 40 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz. 1058/ dotyczących organizacji konkursów. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004r. działając na podstawie art.44 ustawy Prawo o adwokaturze i art.149 § 1 KPA oraz powołując się na wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego - ORA we W. wznowiła postępowanie w sprawie wpisu K.M. na listę aplikantów adwokackich. Uchwałę tę doręczono jej [...] maja 2004r. i nie została ona przez wnioskodawcę zaskarżona. Dnia [...] czerwca 2004r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej działając z urzędu na podstawie art. 60 ustawy Prawo o adwokaturze postanowiło uchylić uchwałę ORA we W. z dnia [...] kwietnia 2004r. o wznowieniu postępowania w sprawie wpisu K.M. na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały Prezydium NRA wskazało, że w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyrażony został pogląd, że "pozbawienie mocy obowiązującej przepisanych za niezgodne z Konstytucją nie powoduje automatycznie prawnej bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed dniem ogłoszenia wyroku./...../ konkursy na aplikację adwokacką i radcowską zachowują swoją skuteczność. Konkursy te nie podlegają procedurze wznowienia." Na powyższą uchwałę Pani K.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucała naruszenie art.60 ustawy Prawo o adwokaturze, art.190 ust.4 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 145a KPA. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1988r. III PZP 19/88 wydaną przez 7 sędziów o charakterze zasady prawnej, gdzie SN rozważał brak uprawnienia NRA do uchylania w trybie art. 60 ustawy o adwokaturze uchwały okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę aplikantów adwokackich. Wskazała nadto, że Konstytucja w art. 190 ust.4 i KPA w art.145a przewidują możliwość żądania wznowienia postępowania po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z Konstytucją przepisów prawa, na podstawie których wydana została decyzja. Prawa tego nie może wyłączyć uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Moc wiążącą mają tylko wyroki TK, nie zaś uzasadnienia tych wyroków. Ponadto w uzasadnieniu TK użył słowa "automatycznie" nie chcąc dopuścić do generalnego uchylania wszystkich uchwał, co spowodowałoby naruszenie praw nabytych - tylko w indywidualnych sprawach wszczynanych na wniosek, gdzie nie może zamknąć drogi dochodzenia zagwarantowanych praw. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o jej oddalenie powołując się na argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Uchwała organu samorządu adwokackiego dotycząca wznowienia postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką stanowi jednostronny, władczy akt rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Badając we wskazany wyżej sposób zaskarżoną uchwałę (decyzję) administracyjną, Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt P 21/02 orzekł, że art. 40 p. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982r. - Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskutek niewskazania ustawowych przesłanek dla ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich dopuszcza dowolność w ograniczaniu konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Trybunał Konstytucyjny orzekł też, że art. 58 pkt. 12 lit. j ustawy z dnia 26 maja 1982r.- Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 87ust. 1 Konstytucji przez to, że dopuszcza co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów, możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu, bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydane zostało po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności m.in. cytowanych przepisów z ustawą zasadniczą. Zasady Regulaminu wydanego na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją miały zasadniczy wpływ na treść uchwały podjętej przez Okręgową Radę Adwokacką we W. o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Regulamin, na podstawie którego przeprowadzono konkurs, w wyniku którego odmówiono skarżącej wpisu na listę aplikantów adwokackich został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia) i dlatego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała ORA z dnia [...] listopada 2002r. o odmowie wpisu skarżącej na listę aplikantów adwokackich, wydana więc została na podstawie konkursu przeprowadzonego na podstawie przepisów /regulaminu konkursu/ wydanych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia. W ocenie Sądu rację ma skarżąca, że w takim wypadku znajduje zastosowanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisów będących podstawą prawomocnej decyzji stanowi podstawę wznowienia postępowania. W sprawie niniejszej uchwalenie regulaminu konkursu na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia stanowiło podstawę do wznowienia postępowania konkursowego przeprowadzonego na podstawie tego regulaminu. Należy zwrócić uwagę na to, że skoro uchwała w sprawie wpisu lub odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich ma walor decyzji administracyjnej, to stosować należy przy jej wydawaniu przepisy KPA, zgodnie z art. 1 p. 1 i p. 2 KPA. Tryb wznowienia postępowania konkursowego określa więc art. 145a KPA. Wniosek skarżącej wniesiony został w ustawowym terminie jednego miesiąca i prawidłowo ORA we W. podjęła uchwałę o wznowieniu postępowania. Uchwała ta jako niezaskarżona przez wnioskodawcę, stała się prawomocna od [...] czerwca 2004r. Zgodnie z art. 147 KPA w związku z art. 145 KPA wznowienie postępowania może nastąpić tylko na żądanie strony. Z woli ustawodawcy postępowanie wznowieniowe nie może więc być wszczęte z urzędu. W sprawie niniejszej doszło do przedziwnej konstrukcji proceduralnej, polegającej na tym, że do wszczętego na żądanie strony postępowania wznowieniowego, już po uprawomocnieniu się decyzji I instancji o wznowieniu postępowania włączyła się z urzędu NRA i uchyliła decyzję I instancji. W ocenie Sądu takie działanie było niedopuszczalne. Art.60 ustawy prawo o adwokaturze, upoważniający NRA do uchylania sprzecznych z prawem uchwał rad okręgowych, nie uprawnia NRA do naruszenia zasady skargowości wynikającej z art.46 i 47 ustawy prawo o adwokaturze ani do naruszania zasad KPA obowiązujących w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne wzruszanie przez NRA z urzędu, w oparciu o art. 60 prawa o adwokaturze, prawomocnych uchwał okręgowych rad adwokackich podjętych w postępowaniach dotyczących spraw indywidualnych i prowadzonych w trybie KPA. W sprawach dotyczących wpisu na listę aplikantów adwokackich ani w sprawach dotyczących wznowienia tego postępowania NRA nie może działać w trybie art.60, bowiem te postępowania toczą się w oparciu o zasady KPA, który takich możliwości nie przewiduje dla organu II instancji. Należy wskazać, że w uchwale 7 sędziów, wpisanej do księgi zasad prawnych, z dnia 30 września 1988r. /sygn. akt III PZP 19/88, OSN CP z 1989r. nr 4 poz.48/ Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "Art. 60 ustawy z 26 maja 1982r. prawo o adwokaturze nie uprawnia Naczelnej Rady Adwokackiej do uchylenia z urzędu uchwały okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę aplikantów adwokackich." Uchwała zachowała pełną aktualność w obecnym stanie prawnym. W rozpoznawanej sprawie niedopuszczalne więc było ze względów procesowych uchylenie przez NRA, działającą z urzędu, prawomocnej uchwały ORA we W. o wznowieniu postępowania dotyczącego wpisania A.P. na listę aplikantów adwokackich. Uchylenie to, z powołaniem się na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, było również w ocenie Sądu nieuzasadnione merytorycznie, bowiem żądanie wznowienia postępowania, wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004r. P 21/02, przepisów Konstytucji /art.190 ust.4/, przepisów KPA /art.145a / należy uznać za uzasadnione. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Uzasadnienie orzeczenia przedstawia natomiast motywy i sposób argumentacji sędziów Trybunału Konstytucyjnego biorących udział w wydaniu orzeczenia. W przeciwieństwie do sentencji, nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne. (...) Unormowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji instytucja "wznowienia postępowania" ma szersze znaczenie niż "wznowienie" w przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach zwykłych i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności prawomocnych rozstrzygnięć (uzasadnienie postanowienia TK z dnia 2004.04.14 SK 32/01, OTK-A 2004/4/35). Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit.b i 145 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.