VI SA/Wa 1572/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2009 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. P. (dalej jako skarżący) od uchwały z [...] maja 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie sprawy. [...] i [...] kwietnia 2006 r. skarżący przystąpił do części pisemnej egzaminu radcowskiego przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Komisja Egzaminacyjna uchwałą nr [...] z [...] maja 2006 r. ustaliła, wobec otrzymania 59 punktów, negatywny wynik egzaminu radcowskiego skarżącego. Skarżący od powyższej uchwały odwołał się, wnosząc o jej uchylenie w całości i ustalenie, że uzyskał z części pisemnej egzaminu liczbę punktów umożliwiającą dopuszczenie do części ustnej egzaminu radcowskiego. Pismem z [...] lipca 2006 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił skarżącego, że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż egzamin został przeprowadzony w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu konkursowego i radcowskiego, z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół, a suma punktów została ustalona właściwie. W powyższym piśmie organ II instancji stwierdził również, że zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, Minister Sprawiedliwości wykonuje wyłącznie formalno-prawny, a nie merytoryczny nadzór nad wynikami egzaminu, wobec czego nie może dokonać powtórnie ustaleń faktycznych, polegających na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych zdającego, nie wykonuje bowiem uprawnień przysługujących wyłącznie Komisji Egzaminacyjnej. Na powyższe pismo skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 maja 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2035/06) uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt II GSK 314/07) oddalił skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bez wątpienia rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z [...] lipca 2006 r., wydane w wyniku odwołania od uchwały nr [...] Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. Ustawa o radcach prawnych w art. 369 ust. 2 unormowała bowiem kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej stanowiąc, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, który w myśl art. 331 ust. 2 ww. ustawy jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. Wobec powyższego - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie jest potrzebne osobne odesłanie do stosowania procedury unormowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stąd też Minister Sprawiedliwości przy rozpoznawaniu odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej zgodnie z wymogami zawartymi w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. nie może ograniczyć kontroli tylko do warunków formalnych jej działania, tj. sprawdzenia prawidłowości liczenia punktów, sporządzenia protokołu, składu komisji oraz przebiegu egzaminu. Zważywszy bowiem na fakt, że komisja egzaminacyjna dokonując oceny egzaminu, korzysta z tzw. uznania administracyjnego, organ odwoławczy winien zbadać, czy granice tego uznania nie zostały przekroczone. Decyzją z [...] marca 2008 r. Minister Sprawiedliwości uchylił w całości uchwałę nr [...] z [...] maja 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej na obszarze Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], ustalającą wynik pisemnej części egzaminu i umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r. i wskazał, że mocą tego wyroku art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych stanowiący, iż "egzamin radcowski przeprowadzają komisje, o których mowa w art. 331 ust. 1 ustawy o radcach prawnych" oraz art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowiący, że "od uchwały komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości" jako niezgodne z Konstytucją przestały obowiązywać z dniem 31 grudnia 2006 r. W tym stanie rzeczy organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Minister utracił prawo rozpoznania sprawy. Minister Sprawiedliwości wskazał ponadto, że bezprzedmiotowe stało się także postępowanie przed organem I instancji (Komisją), zakończone zaskarżoną uchwałą z [...] maja 2006 r. (o wyniku egzaminu), bowiem utracił moc przepis art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych upoważniający komisje egzaminacyjne działające przy Ministrze Sprawiedliwości do rozstrzygania o wyniku egzaminu radcowskiego. W tym stanie rzeczy Minister Sprawiedliwości uchylił także uchwałę Komisji Egzaminacyjnej. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do dokonania merytorycznej kontroli wyniku egzaminu i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Stwierdził również, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wiąże Ministra Sprawiedliwości co do wykładni prawnej i wywiera skutki prawne również co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyrokiem z 6 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1140/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości. Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja została podjęta już w zmienionym stanie prawnym, bo [...] maja 2008 r., tj. w sytuacji gdy przepisy art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych już nie obowiązywały. Ta jednak okoliczność, w ocenie Sądu, nie uzasadniała wniosku, że postępowanie w sprawie ustalenia wyników egzaminu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Komisja Egzaminacyjna podjęła bowiem uchwałę na podstawie obowiązującego wówczas przepisu, co oznacza, że w dniu jej podjęcia istniała podstawa prawna, tj. art. 361 ustawy o radcach prawnych. Późniejsza utrata mocy obowiązującej tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Sąd wskazał również, że jeżeli w dacie rozpoznania odwołania organ, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, działa w stanie prawnym wyłączającym jego wcześniej przysługujące kompetencje organu odwoławczego to rzeczą organu jest rozpoznanie odwołania i w ramach postępowania odwoławczego rozważanie zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazaną na wstępie decyzją Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze, odwołując się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do treści art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.). Organ wskazał, że gdy po zakończeniu procedur sądowych rozpoznawania skargi na pierwszą decyzję Ministra (z [...] lipca 2006 r. tj. wydaną w czasie, kiedy Minister miał kompetencje do rozpatrywania odwołań) i po uchyleniu zaskarżonej decyzji, sprawa zwrócona została do Ministra celem rozpoznania odwołania, organ nie miał już kompetencji do rozpoznawania odwołań od uchwał komisji egzaminacyjnej. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r. uchylona została bowiem podstawa prawna do działania organu administracji publicznej (Ministra Sprawiedliwości) w formie władczej w sprawach odwołań od wyniku egzaminu. Skoro, zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej, to na gruncie niniejszej sprawy do 31 grudnia 2006 r. przepisem powierzającym Ministrowi załatwienie sprawy był art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Po 31 grudnia 2006 r., gdy przepis ten utracił moc, postępowanie odwoławcze, wobec uchylenia podstawy prawnej działania Ministra w postępowaniu odwoławczym, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co prowadzi – zdaniem organu - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. do umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o: 1) uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] lipca 2009 r. o umorzeniu postępowania, 2) ponowne zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do dokonania merytorycznej kontroli wyniku jego egzaminu radcowskiego, w którym uczestniczył [...] i [...] kwietnia 2006 r. oraz do dokonania przez Ministra Sprawiedliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wyniku powołanego egzaminu, 3) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ pomimo oceny prawnej i jasnych wskazań, co do dalszego postępowania, postępuje w sposób rażąco odbiegający od tej wykładni i wskazań, co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 153 p.p.s.a. W wyniku pominięcia wiążącej wykładni prawnej dokonanej przez NSA i WSA, organ nie dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie wyniku egzaminu. Zdaniem skarżącego organ wydając [...] lipca 2009 r. decyzję posiadał kompetencje organu odwoławczego, o czym jasno stanowi art. 368 ustawy o radcach prawnych. Powołując się na uzasadnienie wyroku WSA z 28 maja 2007 r. wskazał, że organ w ramach kompetencji, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie tylko może, ale powinien, uchylić zaskarżoną uchwałę komisji egzaminacyjnej i w tej części orzec co do istoty sprawy, a więc w rezultacie ustalić inny wynik egzaminu. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wskazał za chybione odwoływanie się do stwierdzenia zawartego w wyroku WSA z 28 maja 2007 r., iż w chwili wydania decyzji przez Ministra Sprawiedliwości tj. [...] lipca 2006 r. przepis art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych obowiązywał, gdyż w czasie wydawania ponownej decyzji przez organ przepis ten, na skutek jego derogowania, przestał obowiązywać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązku stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez T. P. skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Punktem wyjścia w rozpatrywanej sprawie jest przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten zawiera dwa elementy wiążące orzeczenia sądu administracyjnego – ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacji przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r., II SA 1560/07, LEX nr 41916; wyrok NSA z 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97, LEX nr 47301). Podczas gdy ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, wskazania co do dalszego postępowania określają sposób postępowania organów w przyszłości. Wskazania stanowią konsekwencję prawną oceny prawnej i mają na celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz podania kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konkretnego reagowania poprzez treść samego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania dowolności zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza bowiem zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, postanowienie NSA z 25 maja 2001 r., V SA 355/01, LEX nr 57181). Zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., 977/98, LEX nr 44656, wyrok NSA z 27 listopada 1998 r., I SA 1015/98, LEX nr 45119). W rozpatrywanej sprawie zarówno dla organu, jak i dla Sądu wiążąca była ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z 6 października 2008 r., VI SA/Wa 1140/08. Wyrokiem tym uchylono poprzednie rozstrzygnięcie organu z [...] marca 2008 r. uchylające uchwałę komisji egzaminacyjnej ustalającą negatywny wyrok egzaminu pisemnego skarżącego i umarzające postępowanie. Został on wydany po rozpatrzeniu skargi T. P., w której wnosił on (tak jak i w sprawie niniejszej) o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do dokonania merytorycznej kontroli wyniku egzaminu i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Skarżący odwołał się do związania organu wykładnią prawa wyrażoną w orzeczeniach NSA z 16 stycznia 2008 r., II GSK 314/07 i WSA z 8 maja 2007 r., VI SA/Wa 2035/07. Z orzeczenia WSA z 6 października 2008 r. wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w niedokonaniu przez organ merytorycznej kontroli wyniku egzaminu i niewydaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd zakwestionował natomiast stanowisko organu odnoszące się do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu i stwierdził naruszenie art. 138 § 2 pkt 2 in fine. W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty skargi niepodporządkowania się organu wiążącej wykładni prawnej wynikającej z wyroku WSA z 8 maja 2007 r. i wyroku NSA z 16 stycznia 2008 r., skoro kwestia ta była już przedmiotem kontroli Sądu, który jak wskazano powyżej, nie uznał aby organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. W tych okolicznościach organ związany był jedynie wiążącą wykładnią prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA z 6 października 2008 r. W ocenie Sądu rozstrzygając ponowne w przedmiotowej sprawie, organ w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisu art. 153 p.p.s.a We wskazanym wyroku Sąd wyraźnie uznał, że jeżeli w dacie rozpoznania odwołania organ, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2006 r., K 30/06, stwierdzającym niekonstytucyjność m. in. art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, działa w stanie prawnym wyłączającym jego wcześniej przysługujące kompetencje organu odwoławczego, to rzeczą organu jest rozpoznanie odwołania i w ramach postępowania odwoławczego rozważenie zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister Sprawiedliwości umarzając postępowanie odwoławcze decyzją z [...] lipca 2009 r. w pełni podporządkował się stanowisku wyrażonymi w powyższym wyroku, a skoro tak to Sąd związany z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, rozstrzygnięcia takiego podważyć nie może. W tym kontekście należy odnieść się do zarzutu skargi nawiązującego do związania organu orzeczeniem WSA z 6 października 2008 r. Skarżący przytacza fragment uzasadnienia powyższego wyroku, wywodząc z niego obowiązek organu rozpoznania odwołania. Zwrócić zatem trzeba uwagę, że po zacytowanych przez skarżącego słowach "...to rzeczą organu jest rozpoznanie odwołania...". Sąd stwierdził, "...i w ramach postępowania odwoławczego rozważenie zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a..." W tym kontekście "rozpoznanie odwołania" nie oznacza konieczność merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz wyczerpanie toku instancyjnego zgodnie z k.p.a. Za takim rozumieniem powyższych słów przemawia także wcześniejszy fragment uzasadnienia, w którym Sąd, odnosząc się do decyzji organu będącej przedmiotem kontroli, którą to organ uchylił uchwałę Komisji Egzaminacyjnej ustalającej negatywny wynik egzaminu pisemnego skarżącego i umorzył postępowanie, przyjął, że organ odwołanie rozpoznał ("Organ wprawdzie odwołanie rozpoznał, ale błędnie przyjął, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów i utrata ich mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2006 r., skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia wyroku egzaminu radcowskiego".). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 153 p.p.s.a., jest zgodna z oceną prawną wyrażoną w wyroku z 6 października 2008 r. i dlatego też w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.