VI SA/Wa 1586/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie : Sędzia Dorota Wdowiak WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant: Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia prawa przez agencję ochrony oddala skargę K. W. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia prawa przez "C." Spółka z o.o. z siedzibą w W. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż skarżący K. W. pismem z dnia [...] marca 2005 r. poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że od [...] sierpnia 1998 r. miał zawartą z "C." Spółka z o.o. z siedzibą w W. umowę najmu pomieszczeń w należącym do niego budynku przy ul. K. w S. Od pewnego czasu pojawił się problemy z realizacją warunków tej umowy i w związku z tym w dniu [...] stycznia 2005 r. przekazał najemcy pismo wypowiadające umowę najmu. Wywołało to szykany ze strony najemcy, który w dniu [...] lutego 2005 r. nie zwrócił skarżącemu przedmiotu najmu, ponadto nadal na koszt skarżącego korzysta z energii elektrycznej i gazu. Skarżący powiadomił o powyższych zdarzeniach Komendę Policji w S. oraz Prokuraturę Rejonową w S. W związku z opisanymi zdarzeniami skarżący zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o pomoc oraz zbadanie zasadności wydania "C." Sp. z o.o. koncesji. W kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżący, powołując się na artykuł 37 kpa, wniósł zażalenie na nie rozpoznanie przez organ jego podania z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie weryfikacji koncesji wydanej "C.". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. skierowanym do skarżącego poinformował go, że "C." posiada koncesję z dnia [...] czerwca 2000 r. w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego. W koncesji tej nie zostały określone szczególne warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, a więc warunki wykonywania tej działalności przez "C." określają wyłącznie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz . U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.). Z pisma skarżącego z dnia [...] marca 2005 r. wynika natomiast, że jego roszczenia w stosunku do "C." dotyczące wydania przedmiotu najmu mają wyłącznie charakter cywilnoprawny, a więc podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny. Organ koncesyjny właściwy jest podjąć działania, tylko w przypadku naruszenia przez podmiot koncesjonowany ustawy o ochronie osób i mienia, do czego w opisanym przez skarżącego stanie faktycznym nie doszło. Jeżeli natomiast doszło do naruszenia przepisów prawa karnego to właściwe w sprawie są organy Policji i Prokuratury. Skarżący w kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł zażalenie na nie wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie jego pisma z dnia [...] marca 2005 r. W piśmie tym skarżący, powołując się na art. 28 kpa, stwierdził, że liczył na to, że w oparciu o jego pismo zostanie wszczęte przez organ postępowanie administracyjne w sprawie zweryfikowania koncesji udzielonej "C.", w którym to postępowaniu skarżący będzie miał zapewniony czynny udział. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego K. W. w sprawie naruszenia prawa przez "C." Sp. z o.o. z siedziba w W. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że skarżącemu nie można przyznać przymiotu strony w postępowaniu w sprawie naruszenia przez "C." Sp. z o.o. przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, gdyż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego w przeprowadzeniu tego postępowania. Art. 22 ustawy o ochronie osób i mienia wylicza enumeratywnie przypadki, w których organ koncesyjny może wydać decyzję cofającą koncesję. Według wiedzy organu koncesyjnego w działalności "C." Sp. z o.o. nie zaistniały okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji cofającej koncesję. Ponadto stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji cofającej koncesję jest tylko przedsiębiorca prowadzący działalność koncesjonowana. Stroną takiego postępowania nie jest więc skarżący. Organ koncesyjny nie jest natomiast kompetentny i właściwy, aby w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, badać czy podmiot koncesjonowany naruszył przepisy kodeksu karnego. W przypadku, gdy dojdzie do prawomocnego skazania przedsiębiorcy prowadzącego działalność koncesjonowaną organ koncesyjny jest powiadamiany przez Policję i wtedy wdraża właściwą procedurę administracyjną. Organ koncesyjny nie jest też właściwy do rozstrzygnięcia kwestii spornych wynikających z umowy najmu. Skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że w jego ocenie, w świetle art. 28 kpa, może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji, gdyż ma interes prawny do wystąpienia z takim wnioskiem. Ponadto według skarżącego zaistniały w tej sprawie okoliczności uzasadniające cofnięcie koncesji w oparciu o przepisy ustawy o ochronie osób i mienia . Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślił, że organ koncesyjny z urzędu wszczyna i prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia koncesji w przypadkach przewidzianych w art. 22 ustawy o ochronie osób i mienia i nie jest związany w tym zakresie wnioskami stron i obywateli o wszczęcie takiego postępowania. Wnioski stron, ustalenia kontroli oraz pisma i skargi obywateli mogą stanowić podstawę faktyczną do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji, ale tylko wtedy, gdy zaistnieją przesłanki prawne do wydania takiej decyzji. Stroną tego postępowania, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednak tylko przedsiębiorca posiadający koncesję. Natomiast w kwestiach podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. właściwe są organy Policji i Prokuratury. Ponadto dopiero w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżący sprecyzował żądanie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji "C." Sp. z o.o. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ponownie podnosząc, że w jego ocenie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji oraz, że w sprawie tej zaistniały okoliczności uzasadniające cofnięcie "C." posiadanej przez nią koncesji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Do odpowiedzi na skargę załączone zostało pismo z Prokuratury Rejonowej w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r., informujące Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że Prokuratura odmówiła wszczęcia dochodzenia w sprawie zniszczenia mienia na szkodę skarżącego K. W. przez pracownika "C." oraz, że Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy to rozstrzygniecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skarga wniesiona przez K. W. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Art. 28 kpa stanowi, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. To taki interes, który wynika wprost z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto musi być to interes indywidualny strony postępowania, a zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Źródłem interesu prawnego jest zatem konkretny przepis prawa materialnego, który przewiduje, iż w określonej sprawie indywidualnej organ administracji publicznej ma zdolność do władczego określenia w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnień lub obowiązków w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. I SA 2326/00). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. II SA 1230/01 stwierdził, że żaden inny podmiot, poza koncesjonariuszem, nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji. Art. 22 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia stanowi, że organ koncesyjny cofa w przypadkach przewidzianych w tym przepisie, w drodze decyzji administracyjnej, koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Każdy obywatel ma oczywiście prawo, a nawet obowiązek, informowania organu koncesyjnego o zaistnieniu okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia koncesji. Organ koncesyjny ocenia te informacje i wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia koncesji w przypadku, gdy zaistnieją przesłanki przewidziane w art. 22 ustawy o ochronie osób i mienia. Organ koncesyjny nie jest związany wnioskami w tym zakresie i samodzielnie ocenia, czy przedstawione informacje uzasadniają wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji. Skarżący K. W. we wniosku do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji powołał się na to, że "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. naruszyła warunki łączącej go z nim umowy najmu lokalu oraz odmówiła zwrotu przedmiotu najmu, niszcząc przy tym jego mienie oraz korzystając na jego koszt z energii elektrycznej i gazu. Skarżący nie wskazał jednak , i nie był w stanie wskazać, konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikałby jego interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia "C." Sp. z o.o. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Z przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, dotyczących cofnięcia koncesji, nie wynikają dla skarżącego wprost żadne prawa i obowiązki. Ewentualna decyzja w sprawie cofnięcia "C." Sp. z o.o. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, nie miałaby natomiast bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącego. Roszczenia skarżącego w stosunku do "C.", wynikające z umowy najmu, mają charakter roszczeń cywilnoprawnych i i skarżący może dochodzić ich na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Jeżeli natomiast zachowanie pracowników "C." Sp. z o.o. w stosunku do skarżącego zawierało znamiona czynu karalnego, to właściwe do prowadzenia postępowania w tym zakresie były organy Policji i Prokuratury. Organ koncesyjny nie był właściwy i uprawniony do samodzielnego ustalania, czy podmiot koncesjonowany naruszył przepisy kodeksu karnego. Dodatkowo należy tylko wskazać, że z załączonego przez organ do akt sądowych pisma Prokuratury Rejonowej w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. wynika, że Prokuratura odmówiła wszczęcia dochodzenia w sprawie zniszczenia mienia na szkodę skarżącego przez pracowników "C." Sp. z o.o. oraz, że Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy to rozstrzygniecie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.