VI SA/Wa 1602/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie z dnia [...] marca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylona decyzja i postanowienie nie podlegają wykonaniu; P. G. (dalej jako skarżący) w dniu [...] sierpnia 2007 r. wystąpił do Ministra Środowiska ze sprzeciwem wobec jego ostatecznej decyzji – koncesji nr [...] z [...] stycznia 2000 r. udzielonej K. S.A. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "S", położonego na terenie miast: R., M., K. w województwie śląskim. W związku z ww. sprzeciwem, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie we wskazanym na wstępie przedmiocie. Ze względu na toczące się postępowania sądowoadministracyjne, postępowanie wszczęte w wyniku wspomnianego sprzeciwu zostało zawieszone. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził wygaśnięcie przedmiotowej koncesji z dniem [...] stycznia 2011 r. i odstąpił od określenia obowiązków dotyczących ochrony środowiska oraz obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego ze względu na to, że, jak podał, wydobywanie kopaliny z ww. złoża będzie kontynuowane i obowiązki te będą realizowane na podstawie nowej koncesji. W tych warunkach organ wskazał na bezprzedmiotowość wznowionego postępowania. W związku z powyższym Minister Środowiska, z upoważnienia którego działał Podsekretarz Stanu Główny Geolog Kraju X.Y., postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. umorzył wznowione z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., tj. koncesją udzieloną na wydobywanie węgla kamiennego, jako bezprzedmiotowe. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił obrazę art. 105 § 1 Kpa. polegającą na wydaniu rozstrzygnięcia w formie postanowienia oraz umorzeniu postępowania, pomimo braku podstaw do przyjęcia jego bezprzedmiotowości i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie decyzji stwierdzającej, że koncesja nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Skarżący odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 105 § 1 Kpa. wskazał, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, a nie postanowienie. W konsekwencji stwierdził, że zawarte w rozstrzygnięciu pouczenie o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest nieprawidłowe, gdyż wbrew jego treści odnośnie do terminu wystąpienia z takim wnioskiem, zastosowanie w sprawie będą miały reguły wynikające z art. 127 § 3 Kpa. Nadto skarżący podał, że jedyną przesłanką umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 Kpa., jest jego bezprzedmiotowość, tzn. brak któregokolwiek elementu stosunku administracyjnego, np. brak strony, wycofanie wniosku, utrata administracyjnoprawnego charakteru sprawy wskutek zmian przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie tak rozumiana bezprzedmiotowość nie wystąpiła. Prokurator żądając wznowienia postępowania administracyjnego w związku z zaistnieniem przesłanki pozytywnej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa., dostrzegł jednocześnie wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 1 Kpa. Wnosił tym samym o stwierdzenie w oparciu o art. 151 § 2 Kpa. w związku z art. 146 § 1 Kpa., że decyzja zezwalająca na wydobywanie węgla kamiennego wydana została z naruszeniem prawa. Jak wskazał skarżący, w wyniku wznowionego w niniejszej sprawie postępowania, mogło zapaść jedynie określone w art. 151 Kpa. rozstrzygnięcie procesowe. Skoro, jak podał skarżący, nie domagał się uchylenia decyzji, lecz stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 Kpa.), brak jest podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania ze względu na upływ terminu, w którym obowiązywała kwestionowana decyzja. Nie jest to, zdaniem skarżącego, brak któregoś z elementów stosunku administracyjnoprawnego uniemożliwiających rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślił, że wydana została koncesja na wydobywanie węgla kamiennego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dlatego nie można przyjąć, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdy upłynął termin obowiązywania tak wydanej decyzji koncesyjnej, która funkcjonowała w obrocie i wywoływała określone skutki prawne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Środowiska, z upoważnienia którego działał Podsekretarz Stanu Główny Geolog Kraju X.Y., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oznaczenia aktu administracyjnego jako "postanowienie", pouczenia w brzmieniu "postanowienie jest ostateczne", terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w brzmieniu "stronie niezadowolonej z postanowienia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do Ministra Środowiska w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia" i w tym zakresie orzekł poprzez nadanie odpowiednio brzmienia: "decyzja", "decyzja jest ostateczna", "stronie niezadowolonej z decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do Ministra Środowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji". W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Minister Środowiska w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżony akt administracyjny został wydany w oparciu o prawidłową podstawę prawną mającą na celu umorzenie postępowania (art. 105 § 1 Kpa.), a jedynie w błędnej formie i z tego względu należało uchylić postanowienie w zakresie oznaczenia aktu administracyjnego oraz pouczenia i orzec poprzez nadanie temu orzeczeniu poprawnej formy administracyjnej (decyzja). Organ wskazał nadto, że ponowne rozpoznanie sprawy nie doprowadziło do ujawnienia okoliczności pozwalających na uwzględnienie żądania wnioskodawcy i w tym zakresie utrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia było zasadne. Podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację podkreślił, że klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym w niniejszej sprawie była koncesja nr [...], wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności i poprzedzającego ją postanowienia Ministra Środowiska. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa., polegającym na wydaniu decyzji uchylającej w części postanowienie o umorzeniu postępowania, a w pozostałej części utrzymującej go w mocy, podczas gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa i powinno zostać wyeliminowane z obrotu od momentu jego wydania. Jak podał skarżący, w sytuacji, gdy organ załatwiając sprawę administracyjną przez umorzenie postępowania nie uczyni tego w kwalifikowanej formie polegającej na wydaniu decyzji, lecz załatwi ją w drodze postanowienia, dopuszcza się tym samym rażącego naruszenia art. 105 § 1 Kpa. W konsekwencji skarżący przyjął, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie, którego dopuścił się organ, jest oczywiste, gdyż jego działanie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 105 § 1 Kpa. i jest na tyle poważne, że nie da się zaakceptować jego rozstrzygnięcia jako wydanego przez organ administracji państwa i powinno ono zostać w całości wyeliminowane z obrotu. Nadmienił, że rozstrzygnięcie w innej formie procesowej aniżeli wynika to z przepisu prawa, nie może zostać konwalidowane przez częściowe zmiany dokonane w drodze decyzji administracyjnej, jak to uczynił organ. Zmiana formy procesowej rozstrzygnięcia nie mieści się, jak podał skarżący, w granicach orzekania reformatoryjnego, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Z kolei, przyjęty jako podstawa prawna decyzji w części utrzymującej w mocy zaskarżone postanowienie, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., uprawnia do takiego rozstrzygania, ale jedynie w sytuacji, gdy akt procesowy jest zgodny z prawem zarówno co do formy, jak i treści. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, jak podał skarżący, że utrzymane w części w mocy postanowienie dotknięte jest w całości nieważnością. Z tych względów domaganie się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, czyni zbędnym podnoszenie innych zarzutów dotyczących jej aspektu merytorycznego. Niemniej jednak, skarżący zauważył, że nieuzasadniona zwłoka, której przez okres kilku lat dopuszcza się organ w rozpoznaniu wskazanego na wstępie sprzeciwu, stanowi naruszenie nie tylko przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz i konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak również reguł prawa międzynarodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzut skarżącego dotyczący przewlekłości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, jest nieuzasadniony, gdyż w momencie złożenia sprzeciwu trwały liczne postępowania dotyczące uzgodnienia koncesji, mające wpływ na ocenę prawidłowości jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga P. G. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Środowiska rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 Kpa., wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w przepisie art. 24 oraz art. 25 Kpa. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Poza sporem pozostaje, że celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 Kpa., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Na uwagę zasługuje także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 Kpa. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa., a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonych decyzji (R. Karczmarczyk, glosa do uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa 2008, z. 1). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszego postanowienia, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Środowiska Podsekretarz Stanu Główny Geolog Kraju X.Y., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Środowiska. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 Kpa. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 Kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w ww. przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i postanowienia.