VI SA/Wa 161/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r.. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego D. D. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 161/08 UZASADNIENIE D. D. wniósł skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. wydaną na podstawie art. 311 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 3 i art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu skarżącego na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Okręgowa Izba Radców Prawnych w W. wypełniając dyspozycję art. 7 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), zorganizowała w dniu 10 grudnia 2005 r. egzamin konkursowy na aplikację radcowską. Do powyższego egzaminu przystąpił skarżący D. D. uzyskując z testu wyboru 185 punktów. Komisja Konkursowa uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2005 r. orzekła o uzyskaniu przez D. D. wyniku negatywnego z egzaminu konkursowego. Następnie, w związku z uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] grudnia 2005 r., nr [...], na mocy której Krajowa Rada postanowiła, że wynik egzaminu powinien ulec zmianie poprzez uwzględnienie komunikatu Zespołu do spraw przygotowania pytań, zawierającego informację o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi, niż to wynikało z arkusza prawidłowych odpowiedzi, Komisja Konkursowa kolejną uchwałą (z tego samego dnia oraz o tym samym numerze) ustaliła, że D.D.uzyskał z testu wyboru 188 punktów. Tym samym Komisja Konkursowa stwierdziła, że negatywny wynik konkursu nie uległ zmianie. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. ziałając na podstawie art. 33 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych odmówiła wpisania D. .na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu tej uchwały Rada OIRP wskazała, że przyczyną odmowy wpisu było uzyskanie negatywnego wyniku egzaminu konkursowego. D.D.złożył odwołanie od powyższej uchwały do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wnosząc o jej zmianę i dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu odwołania wskazał na nieprawidłowości, które jego zdaniem pojawiły się w testach egzaminacyjnych, dotyczące sposobu sformułowania niektórych pytań i które mogły wywołać u zdającego stan dezinformacji, gdyż nie mógł on udzielić tylko jednej prawidłowej odpowiedzi. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. uznając, że wniesione przez skarżącego odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., wydaną na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. i art. 33 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, postanowiła uchylić swoją wcześniejszą uchwałę z [...] grudnia 2005 r. i wpisać D. D. na listę aplikantów radcowskich. Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] marca 2006 r., działając na podstawie art. 311 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 3 i art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych sprzeciwił się powyższej uchwale o wpisie D. D. na listę aplikantów radcowskich. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, rola komisji konkursowej na mocy art. 7 ust. 27 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw oraz art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych sprowadzała się do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu i ustalenia w drodze uchwały wyniku kandydata. Minister Sprawiedliwości wskazał, że wynik D. D. ustalony został uchwałą Komisji Konkursowej z [...] grudnia 2005 r., z której wynikało, że kandydat uzyskał 188 pkt (po weryfikacji). W ocenie organu, przepisy regulujące przebieg egzaminu konkursowego w 2005 r. nie dawały komisjom konkursowym, ani radom okręgowych izb radców prawnych, a tym bardziej samym kandydatom, uprawnień do samodzielnego ustalania klucza prawidłowych odpowiedzi do pytań egzaminacyjnych oraz przeprowadzania dodatkowej weryfikacji wyników egzaminu, poza wskazaną w komunikacie Zespołu z [...] grudnia 2005 r. Tym samym brak było podstawy prawnej do wydania uchwały nr [...] w przedmiocie wpisania D. D. na listę aplikantów radcowskich. Według Ministra Sprawiedliwości dokonana przez Radę OIRP w W. weryfikacja wyników egzaminu, w sytuacji gdy weryfikacji takiej nie dokonano w pozostałych okręgowych izbach, naruszała zasadę równości wobec prawa sformułowaną w art. 32 Konstytucji RP. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. D. zarzucił organowi naruszenie art. 33 ust. 3, art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059), w zw. z art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy -Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), a także art. 32, art. 77 ust. 2, art. 78, art. 176 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 132 k.p.a. i w zw. z art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w 2005 r. nie było możliwe złożenie odwołania od uchwały komisji konkursowej w zakresie wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Ten tryb weryfikacji wyników egzaminów ustawodawca przewidział dopiero od 1 stycznia 2006 r. Zatem jedyną możliwością kwestionowania wyników egzaminów w 2005 r. było złożenie odwołania od uchwały odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że Rada OIRP w W. wpisując go na listę aplikantów radcowskich naruszyła art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. oddalił skargę D. D. uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że podmiotem uprawnionym do określenia pytań, na które odpowiedzi powinny ulec weryfikacji, był wyłącznie Zespół do spraw przygotowania pytań na aplikację radcowską, oraz że komisja konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane przez Zespół. Objęcie zaś weryfikacją przez OIRP w W. dalszych odpowiedzi na pytania było złamaniem zasad weryfikacji pytań. D. D. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, art. 32, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 132 k.p.a., a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 i 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Ponadto, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania przez siedmioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie przeprowadzania egzaminu konkursowego powinny być zapewnione proceduralne możliwości zakwestionowania wyników egzaminu konkursowego i weryfikacji odpowiedzi na nieprecyzyjnie sformułowane pytania egzaminacyjne. Powołując się zaś na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjnego wyraził pogląd, że powołany przez Ministra Sprawiedliwości Zespół do spraw przygotowania pytań, nie był organem mającym wyłączną kompetencję do weryfikacji wyników egzaminu na aplikację radcowską w 2005 r. W sytuacji nieprzewidzianej wprost przez ustawę, kiedy się okazało, że niektóre pytania egzaminacyjne zostały sformułowane nieprecyzyjnie, uzasadnione było stworzenie innych proceduralnych możliwości kwestionowania prawidłowości odpowiedzi uznanych za prawidłowe przez ten Zespół. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w związku z tym, że oddalenie skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości przez sąd I instancji było niezasadne, ponieważ organ, oceniając decyzję Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych, nie powinien był opierać sprzeciwu od tej decyzji jedynie na tym, że wyłączna kompetencja do weryfikacji wyników egzaminu należała do Zespołu do spraw przygotowania pytań. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej przedmiotem kontroli nie mogła być, nawet pośrednio, uchwała Rady OIRP Prawnych w W. w sprawie przyjęcia skarżącego na aplikację radcowską. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się więc do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw polegającego na nieuwzględnieniu przez organ administracyjny okoliczności, że w treści pytań testowych wystąpiły błędy uniemożliwiające udzielenie przez kandydata na aplikanta jednej prawidłowej odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednocześnie uwagę na pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 12 czerwca 2007 r., II GSK 42/07, stosownie do którego, w stanie prawnym obowiązującym w 2005 r., rada okręgowej izby radców prawnych powinna, w razie kwestionowania przez kandydata wyników egzaminu, przed podjęciem uchwały w sprawie wpisu danej osoby na listę aplikantów radcowskich, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zwrócić się do komisji konkursowej o zajęcie stanowiska oraz o podjęcie stosownej uchwały w przedmiocie weryfikacji wyników egzaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 190 w/w ustawy - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. W 2005 roku nabór na aplikację radcowską odbywał się w oparciu o zasady wskazane w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361). Zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy nabór na aplikację radcowską w drodze egzaminu konkursowego przeprowadzały rady okręgowych izb radców prawnych. Egzamin miał formę testu wyboru, przygotowanego przez zespół powołany przez Krajową Radę Radców Prawnych do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich (art. 7 ust. 4 i 10 w/w ustawy). Polegał on na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego z zakresu szczegółowo wskazanego w ustawie (art. 311 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w zw. z art. 7 ust. 27 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 163, poz. 1361). W jego trakcie należało rozwiązać test składający się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat mógł wybrać tylko jedną odpowiedź, zaś za każdą prawidłową odpowiedź uzyskiwał 1 punkt. Test podlegał sprawdzeniu przez komisję w składzie, w którym przeprowadzała egzamin konkursowy. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymywał kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Z przebiegu egzaminu sporządzany był protokół, podpisany przez członków komisji, zaś wynik kandydata po przeprowadzeniu egzaminu komisja ustalała w drodze uchwały (art. 339 i art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 7 ust. 27 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 163, poz. 1361). Ani ustawa o radcach prawnych, ani też ustawa o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) nie przewidziały sytuacji wadliwie opracowanego testu i w związku z tym nie zawierały one procedur usuwania tej wadliwości. Nie można jednak uznać za zasadny pogląd Ministra Sprawiedliwości, że wadliwie opracowany test weryfikować mógł tylko jego autor, czyli Zespół ds. przygotowania pytań. Pogląd ten nie znajduje oparcia w prawie i jest zbyt daleko idący. Niezasadny jest również pogląd przeciwny, że Zespół miał opracować jedynie zestaw pytań, zaś Komisja Konkursowa samodzielnie powinna ustalić, które wyniki są prawidłowe. Przyjąć natomiast niewątpliwie należy dopuszczalność procedur pozwalających na skuteczne wyeliminowanie błędów testu i tym samym zapewniających prawidłowy sposób przeprowadzenia konkursu i rzetelne wyłonienie najlepszych kandydatów. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że prawidłowość testu egzaminacyjnego, a co za tym idzie prawidłowość przeprowadzenia egzaminu i ustalenia jego wyników budziła poważne zastrzeżenia. W zaistniałej sytuacji wdrożone zostały "awaryjne", nie przewidziane ustawą procedury mające na celu usunięcie błędów. Zaliczyć do nich należy podjęcie przez Krajową Radę Radców Prawnych uchwały nr [...] o konieczności weryfikacji wyniku egzaminu, wydanie przez Zespół ds. przygotowania pytań komunikatu z dnia [...] grudnia 2005 r., w którym zmieniono wskazanie prawidłowych odpowiedzi na 10 pytań testowych, wydanie przez Ministra Sprawiedliwości komunikatu, w którym apelował on do Przewodniczących Komisji o rozstrzyganie wątpliwości na korzyść kandydatów. Odnosząc się do treści komunikatu Ministra Sprawiedliwości zauważyć należy, iż pomimo komunikatu Zespołu z dnia [...] grudnia 2005 r. dopuszczał on istnienie dalszych wątpliwości. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., na skutek wniesionego przez skarżącego D. D. odwołania od uchwały z dnia [...] grudnia 2005 r. odmawiającej wpisania go na listę aplikantów, (w którym zarzucił, że błędami dotknięte są również inne pytania testu nie wymienione w komunikacie Zespołu) działając na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. postanowiła uchylić zaskarżoną uchwałę i wpisać D. D. na listę aplikantów radcowskich uznając, iż wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Minister Sprawiedliwości zakwestionował powyższą uchwałę, gdyż w jego ocenie tylko Zespół ds. przygotowania pytań był właściwy do weryfikacji testu. Niewątpliwie należy uznać za słuszne stanowisko Ministra Sprawiedliwości o potrzebie zapewnienia jednolitego w skali całego kraju oceniania egzaminu dla kandydatów na aplikantów radcowskich. Jednolitość tę można osiągnąć właśnie dzięki sprawowanej przez Ministra Sprawiedliwości kontroli w ramach postępowania w sprawie wyrażania sprzeciwu od uchwały rady okręgowej izby radców prawnych na podstawie art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Przedmiotem kontroli nad uchwałami rad okręgowych izb radców prawnych są bowiem zarówno kompetencje i stosowana procedura, jak i treść uchwał. W przypadku uchwał o wpisie na listę aplikantów radcowskich chodzi także o kontrolę prawidłowości ustalania wyników egzaminu konkursowego. Minister powinien więc przeprowadzić tę kontrolę przy udziale członków zespołu do spraw przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. W toku postępowania w sprawie wyrażenia sprzeciwu, zastosowanie mają bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 94/07). Podjęcie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji w sprawie wyrażenia sprzeciwu od uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] lutego 2006 r. o wpisie D. D. na listę aplikantów radcowskich bez merytorycznego zbadania treści tej uchwały, było więc przedwczesne i naruszało przepisy prawa. Minister Sprawiedliwości wnosząc sprzeciw, co do wpisu skarżącego na listę aplikantów, przed wyjaśnieniem prawidłowości działania Rady OIRP, naruszył zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Na skutek niewyjaśnienia stanu faktycznego doszło również do naruszenia art. 7 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady prawdy obiektywnej, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.