VI SA/Wa 1615/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt nie zarejestrowania w ewidencji prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (w skrócie: SKO) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." po rozpatrzeniu zażalenia M. D. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającego wydania zaświadczenia na potwierdzenie, że wnioskodawca od dnia [...] stycznia 2005 r. nie jest zarejestrowany w ewidencji działalności gospodarczej miasta P. jako prowadzący działalność gospodarczą, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2010 r. M. D. wystąpił do Burmistrza Miasta P. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt, że od dnia [...] stycznia 2005 r. nie jest zarejestrowany w ewidencji działalności gospodarczej miasta P. jako prowadzący działalność gospodarczą. Z wnioskiem wystąpił na skutek pisma z Urzędu Skarbowego w P. wzywającego stronę do złożenia brakujących od stycznia 2005 r. deklaracji VAT. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. odmówił M. D. wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Jako podstawę prawną powołał art. 219 k.p.a. Burmistrz Miasta P. wskazał, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Natomiast M. D. figuruje w ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...] jako przedsiębiorca czynnie wykonujący działalność gospodarczą z datą rozpoczęcia tej działalności od dnia [...] lipca 1998 r. Do chwili wystąpienia o wydanie zaświadczenia strona nie złożyła wniosku o wpis w ewidencji, że zaprzestała wykonywania działalności, jak też brak jest wpisu o zawieszeniu działalności gospodarczej. W myśl art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.), dalej: "p.d.g." przedsiębiorca miał obowiązek zgłaszania organowi ewidencyjnemu informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej w terminie 14 dni od dnia zaistnienia takiej okoliczności. Informacja taka powinna być przedstawiona na wniosku, którego ujednolicony urzędowy wzór określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 50, poz. 399) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7b ust. 10 p.d.g. W dniu [...] marca 2010 r. M. D. złożył zażalenie na powyższe postanowienie do SKO w W. Na potwierdzenie prawidłowości swego stanowiska dołączył zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. z dnia [...] marca 2010 r. informujące, że strona podlegała do ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] lutego 1999 r. do dnia [...] stycznia 2000 r. oraz decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] grudnia 2001 r. o uznaniu wnioskodawcy za osobę bezrobotną z dniem [...] grudnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołanym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 218 § 1 k.p.a. uniemożliwiał organowi I instancji wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Z przepisu tego wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. SKO przyjęło, że M. D. żądał zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., gdyż chodziło o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Prezydent Miasta P. nie dysponował dokumentami, które pozwoliłyby mu na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, a i wnioskodawca nie zawiadomił organu o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Wnioskodawca odebrał postanowienie w dniu [...] lipca 2010 r. Na postanowienie SKO M. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] lipca 2010 r., uznając je za niezgodne z prawdą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. skarżący wniósł o wyłączenie przewodniczącej składu sędziowskiego – [...] [...] – [...] oraz ponowił wnioski dowodowe dotyczące dopuszczenia dowodów: z akt [...] Sądu Rejonowego w G., kompletnych akt o sygnaturze [...] Prokuratury Rejonowej w G., ustalenia miejsca pobytu synów skarżącego oraz połączenia niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. III SA/Wa 3323/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Co do ponownego wniosku o wyłączenie sędziego, Sąd przyjął, że skoro nie powołano nowych okoliczności, a okoliczności we wniosku wskazane były już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 marca 2012 r., oddalającego zażalenie skarżącego na postanowienie WSA z dnia 9 grudnia 2011 r., to nie była dopuszczalna ponowna ocena tych okoliczności, co pozwalało na niestosowanie rygorów formalnych z art. 22 p.p.s.a. dotyczących składu rozstrzygającego. Równocześnie postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w zgodzie z art. 194 pkt 6 p.p.s.a. Z kolei co do wniosków dowodowych, to z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. podlegały oddaleniu, gdyż nie były związane z przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast przesłanki łącznego rozpoznania spraw określa art. 111 p.p.s.a. i nie wystąpiła żadna z powołanych w nim okoliczności (skoro sprawy są rozpoznawane w różnych wydziałach WSA, to nie mogą być przedmiotem jednej skargi, jak i nie pozostają ze sobą w związku). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.". Rozpoznając skargę M. D. w oparciu o powołane kryteria, Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarżący nie kwestionował, a zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że chodziło o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., mówiącego, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Niniejsza sprawa prowadzona była w trybie przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, a więc przepisów mających - w stosunku do przepisów ogólnych procedury administracyjnej - charakter uproszczony. Przejawia się on m.in. w ograniczonym, pod względem zakresu, postępowaniu dowodowym. Zgodnie z treścią art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w określonych przypadkach do wydania zaświadczenia dla urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu i - przed wydaniem takiego zaświadczenia - może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Powyższe oznacza, że jednym z warunków koniecznych dla wydania zaświadczenia jest ustalenie, czy obowiązujący w dacie jego wydawania stan prawny miał swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji, z której wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1997 r. (sygn. akt SA/Ł 3105/95, OSP 1998, Nr 6, poz. 106), iż określenie "dane znajdujące się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów, z tych danych wynikających. Postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Regulacja zawarta w powyższym przepisie modyfikuje tym samym zasady postępowania dowodowego ustalone w rozdziale IV k.p.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia fakt zamieszczenia przez ustawodawcę w art. 218 § 2 k.p.a. sformułowania "w koniecznym zakresie" co wskazuje na zawężenie w tym przypadku postępowania wyjaśniającego, a co zostało podyktowane tym, aby nie rozszerzać ponad niezbędną potrzebę zakresu aktów administracyjnych, które powstają w uproszczonej procedurze, gdyż nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji (zaświadczenia) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje) - vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1777/04, niepubl.) oraz z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 630/10, LEX nr 745278). Przechodząc na grunt omawianej sprawy, skarżący dopiero na etapie postępowania odwoławczego przedstawił decyzję Starosty Powiatu P., iż z dniem [...] grudnia 2001 r. został uznany za osobę bezrobotną. Jednakże nadal nie było wiadomo, czy w okresie, którego miało dotyczyć żądane zaświadczenie, skarżącemu nadal przysługiwał status osoby bezrobotnej. Ponadto dokument ten był wystawiony przez inny organ aniżeli Burmistrza Miasta P. Podobnie rzecz miała się z zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. Ponadto organ prawidłowo odwołał się do art. 7d ust. 1 p.d.g. nakładającego na przedsiębiorcę obowiązek zgłaszania organowi ewidencyjnemu zmian stanu faktycznego i prawnego odnoszących się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zawartych w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 7b ust. 2, powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian, a także informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Do zgłoszenia zmian stosowało się odpowiednio przepisy art. 7b ust. 1-3 oraz art. 7c. Powołane przepisy z mocy art. 66 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 z późn. zm.) utraciły moc z dniem 31 grudnia 2011 r. Zatem na skarżącym ciążył obowiązek zgłaszania zmian do ewidencji działalności gospodarczej i to w terminach zakreślonych w przepisach. Niedopełnienie tych obowiązków przez skarżącego nie mogło nakładać na organ przeprowadzenia postępowania w powyższym zakresie w postępowaniu spowodowanym wnioskiem o wydanie zaświadczenia (art. 218 § 2 k.p.a.). Ponadto oceniając zaskarżone postanowienie Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z tych względów Sąd stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.