VI SA/Wa 1617/08

Dnia 10 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wstrzymującej wypłatę części uzupełniającej emerytury rolniczej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej wpis w wysokości 364 (słownie: trzysta sześćdziesiąt cztery) złote. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej także Prezes KRUS lub organ rentowy) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1998, Nr 7, poz. 25 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku skarżącej G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa KRUS z dnia [...] kwietnia 2008 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. przyznano skarżącej prawo do renty rolniczej od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Świadczenie wypłacane było w części składkowej oraz 50% części uzupełniającej z uwagi na prowadzenie gospodarstwa rolnego z małżonkiem, który nie miał ustalonego prawa do świadczeń emerytalno-rentowych i nie spełniał warunków do przyznania emerytury lub renty rolniczej. Zgodnie z art. 8 ust 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 91 poz. 873) nastąpiło z urzędu przeliczenie renty rolnej na emeryturę rolniczą. Decyzja w tej sprawie została wydana w dniu [...] października 2004 r. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., Oddział Regionalny KRUS w [...] wstrzymał z urzędu wypłatę, od dnia [...] października 2007 r., części uzupełniającej emerytury rolniczej. Przyczyną zawieszenia było ukończenie przez współmałżonka G. K. wieku emerytalnego tj. 65 lat. W piśmie z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] zawieszającej wypłatę części uzupełniającej świadczenia emerytalnego. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż w świetle przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania przedmiotowej decyzji brak było podstaw do zawieszenia wypłaty świadczeń emerytalnych. Według skarżącej decydująca w tej materii była ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 6 pkt 1 ustawy emerytura ulegała zawieszeniu w połowie, jeżeli emeryt lub rencista prowadził działalność rolniczą z małżonkiem, który nie ma ustalonego prawa do emerytury albo renty i nie spełnia warunków do uzyskania emerytury rolniczej [...] jeżeli małżonek ten podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z mocy ustawy. Skarżąca podniosła również iż jej małżonek nigdy nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu na mocy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż był pracownikiem PKP i podlegał ubezpieczeniu z tytułu stosunku pracy. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 ust. 2 oraz art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] września 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ rentowy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz iż brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub w wyniku rażącego naruszenia prawa. Według organu zgromadzony w aktach materiał stanowił dowód na okoliczność, iż skarżąca wraz z małżonkiem była współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, które było uprawiane, w głównej mierze przez jej małżonka i syna. Fakt, że małżonek skarżącej nie podlegał nigdy ubezpieczeniu z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym było bez znaczenia w sytuacji, gdy od dnia [...] grudnia 1998 r. otrzymywał emeryturę z systemu ubezpieczenia pracowników. Okoliczność ta wykluczała prawo skarżącej do otrzymywania połowy części uzupełniającej emerytury rolnej, zgodnie z art. 28 ust. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wyłącznym powodem wydania w dniu [...] września 2007 r. decyzji, było uzyskanie wieku emerytalnego przez małżonka skarżącej, co nie wymagało dodatkowych wyjaśnień. W dniu [...] maja 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Prezesa KRUS. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]- utrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., wskazując w uzasadnieniu, iż brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja KRUS z dnia [...] września 2007 r. wydana była bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W zaskarżonej decyzji Prezes KRUS – powołując się na przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - pouczył stronę skarżącą, iż od podjętej decyzji nie przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ rentowy wskazał, iż strona może wnieść skargę na przedmiotową decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu [...] czerwca 2008 r. skarżąca G. K. – działając za pośrednictwem organu rentowego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] maja 2008 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżąca zarzuciła organowi rentowemu naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 138 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1978 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych w związku z art. 28 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przez przyjęcie, że pobierane świadczenie jest nienależne, albowiem skarżąca nie miała do niego prawa, gdyż jej małżonek, z którym prowadziła działalność rolniczą pobierał przez cały ten okres emeryturę na podstawie ustawy z 17 grudnia 1998 r., gdy faktycznie G. K. działalności rolniczej nie prowadziła, a małżonek Z. K. od dnia [...] maja 2004 r. nie mógł być uznawany za prowadzącego wspólnie ze skarżącą działalności rolniczej. Skarżąca podniosła również, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 19 i art. 20 i art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a., oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie. Organ rentowy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - stwierdził, iż sporna decyzja z dnia [...] września 2007 r. nie nosi znamion wadliwości dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). Sąd uznał jednakże, iż w niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić w pierwszej kolejności, czy rzeczowo właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest w ogóle sąd administracyjny. W związku z tym zauważyć wypada, iż zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarczy brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy. Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm. - dalej k.p.c.), sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. W tej sytuacji trzeba mieć na uwadze fakt, iż nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy należy wskazać, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa KRUS, w zakresie, w którym organ rentowy wstrzymał z urzędu wypłatę części uzupełniającej emerytury rolniczej. Uprawnienie Prezesa KRUS do wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie zawiera art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu od decyzji Prezesa KRUS przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że sprawy z zakresu m.in. wstrzymania wypłaty części uzupełniającej emerytury rolniczej należą do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych regulują przepisy Działu III Tytułu VII Księgi pierwszej Części pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu, od decyzji, o których mowa w art. 83a o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do wznowienia, uchylenia lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej. Oznacza to obowiązek stosowania przezeń przy wydawaniu decyzji przepisów właśnie kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że ustawodawca, świadomy administracyjnego charakteru decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu i wymiaru składek, uznał za właściwe ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi lex specjalis w stosunku do przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących ubezpieczeń rolników, a wydawanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zatem wydanie przez organ rentowy decyzji, w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy, zaś decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (szerzej: orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1167/08). Prezes KRUS w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. pouczył skarżącą o przysługującym jej prawie do złożenia skargi na decyzję Prezesa KRUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 52, art. 53 i art. 54 p.p.s.a. Wprawdzie stosownie do art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, niemniej przepis ten nie może stwarzać podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że w sprawie, w której wydana została decyzja w zakresie indywidualnej sprawy ubezpieczeniowej, rozstrzygającej m.in. kwestię wstrzymania z urzędu wypłaty części uzupełniającej emerytury rolniczej (taki charakter ma właśnie decyzja KRUS z dnia [...] września 2007 r.) właściwy będzie sąd powszechny także w zakresie, o którym organ rentowy korzysta (lub odmawia skorzystania – jak w niniejszej sprawie) z możliwości przewidzianej w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji uznać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania wszelkich spraw związanych z decyzjami wydawanymi przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie określonym w art. 36 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym również spraw dotyczących stwierdzania nieważności takich decyzji, a tym samym nie są właściwe w przedmiocie rozpatrywania skarg na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego przyznającej emeryturę rolniczą w części zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalnego. Sąd zatem uznał, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących m.in. podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników i wymiaru składek, czy też zawieszania wypłaty tych świadczeń w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Wskazać należy, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sądy administracyjne właściwe są wyłącznie w zakresie kontroli decyzji administracyjnych organów rentowych, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.