VI SA/Wa 162/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej nałożenia na W. Sp. z o.o., skarżącą w niniejszej sprawie, kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu oraz utrzymał w mocy powyższą decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Z akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] marca 2006 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości Z. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem P. J. okazał do kontroli wypis z zaświadczenia na potrzeby własne firmy D. Sp. z o.o. Kontrolujący stwierdził po analizie dokumentów, iż pojazdem wykonywany był transport drogowy z firmy W. Sp. z o.o. [...] mieszczącego się w L. do B. do firmy W. Sp. z o.o. [...]. Kierowca podpisał protokół kontroli bez uwag. W trakcie wszczętego postępowania administracyjnego firma D. Sp. z o.o. nadesłała wyjaśnienia, z których wynika, iż kontrolowany pojazd jest na podstawie umowy wynajęty firmie W. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Kierujący pojazdem w trakcie kontroli P.J. nie jest i nigdy nie był pracownikiem D. Sp. z o.o. W tym stanie rzeczy spółka wniosła o odstąpienie od wymierzenia jej kary, z uwagi na fakt, że tytuł prawny do dysponowaniem pojazdem w dniu kontroli posiadała spółka W. Przy piśmie z dnia [...] maja 2006 r. firma W. Sp. z o.o. nadesłała potwierdzone notarialnie kopie decyzji na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, umowę z P.J. oraz zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne wraz z wypisem. Decyzją dnia [...] czerwca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie protokołu kontroli Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w stosunku do przedsiębiorstwa D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował spółkę W., że postępowaniem administracyjnym objęte zostało także naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego. W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. spółka W. poinformowała, że P.J. świadczy pracę na jej rzecz zgodnie z treścią zawartej umowy zlecenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej zwana ustawą o transporcie drogowym), lp. 1.1, 4.2. załącznika do tej ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. Spółka z o.o. karę pieniężną w wysokości 9.000 zł, w tym : - 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek i 1.000 złotych za wykonywanie przewozu drogowego z opłaty uiszczonej w wysokości niższej niż wymagana. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona nie dysponowała umową o pracę z kierowcą P.J. Łączyła ją bowiem z tym kierowcą umowa zlecenia. W tej sytuacji brak jest w świetle art. 4 ustawy o transporcie drogowym, przesłanek do przyjęcia, iż wykonywany był przewóz na potrzeby własne. Tym samym strona winna legitymować się licencją, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a taką licencją się nie legitymowała, co skutkuje karą w wysokości 8.000 zł. Natomiast okazana do kontroli przez kierowcę miesięczna opłata za przejazd po drogach krajowych o Nr serii [...] przeznaczona była dla samochodu ciężarowego do trzech osi o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, a kontroli poddano zestaw składający się z samochodu ciężarowego o trzech osiach i dwuosiowej przyczepy, co stanowi, że okazana opłata była nieodpowiednia do środka transportu jakim był wykonywany przewóz. W odwołaniu od tej decyzji, skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 4 pkt 4 lit. a w zw. z art. 5 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, przez co doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., naruszenie art. 81 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że bezzasadnie przyjęto, iż kierujący pojazdem P.J. zatrudniony w W. Sp. z o.o. na podstawie umowy zlecenia nie jest pracownikiem Spółki w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącej wykładnia gramatyczna treści art. 4 pkt 4 lit. a, a dodatkowo art. 5 ust. 3 lit. 5 ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie organ dokonał nieuprawnionej wykładni zawężającej pojęcia "pracownik". W żadnym miejscu ustawa nie określa bowiem, iż przy ocenie zatrudnienia odwoływać się należy do treści Kodeksu pracy. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ uznał, że zleceniobiorca nie spełnia wymogów ustawy, gdyż nie jest pracownikiem "w myśl przepisów Kodeksu Pracy". Podniosła, iż P.J. jako osoba zatrudniona na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia jest jej pracownikiem, gdyż wykonuje na rzecz spółki pracę. Wskazała, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ponadto w trakcie postępowania organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 81, 10 i 40 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 42 ust.1, art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, § 2 ust. 2, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150 poz. 1684 z późn. zm.) oraz lp. 1.1, lp. 4.2 załącznika do w/w ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (pkt 1), w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy (pkt 2). Uzasadniając decyzję w zakresie pkt 2 organ podniósł, iż art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (definicja pojęcia "pracownik") nie pozwala na przyjęcie, iż jako pracownika przedsiębiorcy można sklasyfikować osobę świadczącą swe usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej np. umowy zlecania. W konsekwencji w przedmiotowym przypadku nie został spełniony warunek określony w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym i tym samym wykonywany w dacie kontroli przez spółkę W. przewóz należy uznać na podstawie art. 4 pkt 3 tej ustawy za transport drogowy do wykonywania którego zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy konieczna jest licencja. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona zarzuciła naruszenie: art. 4 pkt 4 lit. a w zw. z art. 5 ust 3. pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie zawierającej prawidłowego uzasadnienia decyzji i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż definicję pojęcia "pracownik" tworzą oprócz Kodeksu Pracy także inne akty prawne. Jako przykład wskazała ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych zgodnie, z którą pracownikiem jest także osoba wykonująca prace na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (art. 8 ust. 2a). Wskazała także na definicję "pracownika" ujętą w Słowniku Języka Polskiego PWN oraz na interpretację art. 4 pkt 4 lit a) ustawy o transporcie drogowym wydaną przez Urząd Miejski w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2004 r. zgodnie, z którą pracownikiem będzie osoba zatrudniona zarówno na podstawie umowy o pracę jak i innej umowy cywilnoprawnej. Zdaniem strony jest zatem prawnie dopuszczalna interpretacja przyjęta przez skarżącą, przy czym organ winien w takiej sytuacji zastosować zasadę "in dubio pro reo" zgodnie, z którą nie dające się usunąć wątpliwości winny być tłumaczone na korzyść strony. Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przez organ art. 107 KPA poprzez nieprawidłowe i niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak w uzasadnieniu odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pełni podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że wiążąca w niniejszej sprawie powinna być definicja pojęcia "pracownik" przedstawiona w art. 2 Kodeksu Pracy. Na taką interpretację wskazuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżona decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone w pkt 1-4 tego przepisu w tym warunek, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Organ na podstawie przedstawionej przez stronę umowy łączącej ją z kierowcą P.J. ustalił, że kierowca wykonywał czynność prowadzenia pojazdu na podstawie umowy zlecenia. Strona temu nie przeczy. Twierdzi jedynie, iż organ winien przyjąć, iż mimo takiej umowy P.J. był w istocie pracownikiem spółki. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązującego prawa. Ustawa o transporcie drogowym w art. 4 ust. 4 pkt 1 posługuje się pojęciem pracownik. Tego pojęcia jednak nie definiuje. W takiej sytuacji należy, jak słusznie zauważył organ administracji odwołać się do kodeksowego znaczenia powyższego pojęcia. Kodeks pracy w art. 2 zawiera definicję pracownika. Pracownikiem w rozumieniu powołanego przepisu jest osoba zatrudniona na podstawie rozmowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Skarżącą z ww. kierowcą nie łączyła żadna z tych umów. W sprawie okolicznością bezsporną jest, iż kierowca kontrolowanego pojazdu zawarł ze stroną umowę zlecenia, a więc umowę cywilnoprawną, której skutkiem nie jest nawiązanie stosunku pracy. Podnieść przy tym należy, iż także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. sygn. K2/94 (OTK 1994/9/36) podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny. NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 141/06 (niepublik.) uznał, iż w sytuacji, gdy powołana ustawa odwołuje się do pojęcia "pracownik" pojęcia tego nie definiując należy odwołać się do dyrektywy wykładni językowej dotyczącej sposobu uwzględniania definicji legalnych. Przyjmuje ona, że jeżeli istnieje w systemie prawnym wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w normach prawnych tego systemu to w takim przypadku należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu chyba że z interpretowanej normy z oczywistością wynika, że należy użyć zwrotu w znaczeniu odmiennym od ustalonego. Trafnie zatem oba organy, odwołując się do sformułowanej w kodeksie pracy legalnej definicji pojęcia "pracownik" uznały, iż nie została spełniona przesłanka z art. 4 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy, co oznacza, iż kontrolowany przewóz nie jest w rozumieniu powołanego przepisu przewozem na potrzeby własne. Taki stan rzeczy w świetle art. 4 pkt 3 przywołanej ustawy oznacza, iż strona wykonywała transport drogowy, a zatem winna legitymować się licencją, o której mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Taką licencją, co bezsporne, skarżąca nie dysponowała, a ta okoliczność stosownie do art. 92 ust. 1 powołanej ustawy i lp. 1.1 załącznika do niej skutkuje karą 8.000 zł. Podnieść przy tym należy, iż organy obu instancji zbadały w sposób wyczerpujący wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne i dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z regułami procedury administracyjnej a ustalenia faktyczne i ocena prawna zaistniałego stanu rzeczy znalazły wyraz w uzasadnieniu obu decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja w pkt 2 nie narusza prawa. Zarzuty skargi odnoszą się wyłącznie do rozstrzygnięcia z pkt 2 zaskarżonej decyzji. W skardze jednak nie zaznaczono, że strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części, co skutkuje przyjęciem, iż strona nie zgadza się także z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1 osnowy decyzji mocą, którego decyzja organu I instancji w zakresie kary 1.000 zł została uchylona i sprawa w tym zakresie została przekazana do ponownego rozpoznania. Zwrócić zatem należy uwagę na przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Zaskarżona decyzja w pkt 1 jest dla skarżącego korzystna, a Sąd nie stwierdził nieważności rozstrzygnięcia w tej części. W tym stanie rzeczy także i w tym zakresie skarga jest bezzasadna. Mając powyższe na uwadze Sąd stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.