VI SA/Wa 1628/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia[...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 201 r. o nałożeniu na P. K. kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] września 2011 r. w miejscowości P. na autostradzie A4 inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów: samochód marki S. o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował P. K. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 3,5 t. W kontrolowanym pojeździe zainstalowane było urządzenie OBU o nr fabrycznym [...]. W dniu [...] września 2011 r. o godzinie 4:10 kierujący pojazdem przejechał przez bramownicę [...] bez uiszczenia opłaty z powodu braku środków na koncie. Z okazanego przez kierowcę paragonu wynika, że konto zostało doładowane kwotą w wysokości 400 złotych w dniu 26 września 2011 r. o godzinie 6:11:43, natomiast kierowca przejechał przez bramownicę [...] o godzinie 4:10, czasu UTC tj. 6:10 czasu lokalnego, a zatem przed doładowaniem konta na wskazaną kwotę. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego, co do faktów i stanu prawnego. Ponadto stan faktyczny sprawy potwierdzają dowody rejestracyjne kontrolowanych pojazdów, paragon fiskalny do potwierdzenia przedpłaty na kwotę 400 złotych, oraz wyjaśnienia kontrolowanego kierowcy. Podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. wskazał, że pojazdy o nr rej: [...] oraz [...] nie zostały zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat. Natomiast pisemne wyjaśnienia kierowcy, zdaniem organu, dotyczące doładowania konta nie dotyczą incydentu, który miel miejsce o godzinie 4:10. Zatem, zdaniem organu, z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 80, poz. 433) – odcinek drogi krajowej po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia. Za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Wobec niedopełnienia przez kierującego pojazdem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej została nałożona na niego kara zgodnie z prawem. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. złożył P. K. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, - naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracyjnym, a wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 10 i art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2012 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego, ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że kierowca P. K. wykonując przejazd po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 80, poz. 433), przejechał przez bramownicę [...] bez uiszczenia opłaty z powodu braku środków na koncie. W ocenie organu, powyższa okoliczność wynika, w sposób niebudzacy wątpliwości, z pisma firmy Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., która jest podmiotem odpowiedzialnym za obsługę krajowego systemu poboru opłat. Skoro firma Kapsch ustaliła, że opłata nie została uiszczona, a strona nie przedstawiła dowodu, że opłatę uiściła, to należy dać wiarę tej informacji, jako pochodzącej bezpośrednio od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat. Istotnie, z pisma Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. wynika, że w dniu przejazdu – 26 września 2011 r., o godzinie 04:10 na bramownicy [...] nie została uiszczona opłata przez pojazd [...], viaBox [...]. Z poprzednich pism firmy wynika także, że we wskazanej godzinie, przedmiotowego dnia opłata nie została uiszczona. Z żadnego z pism Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. nie wynika natomiast, że godzina 04:10 dotyczyła czasu UTC. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r. także powołuje się na tę godzinę - 04:10, wskazując jednocześnie, że jest to godzina czasu UTC, tj. 06:10 czasu lokalnego. Tymczasem, już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował ustalenia organu o braku środków pieniężnych, w prowadzonym przez niego pojeździe, urządzenia OBU nr [...] na koncie viaBox. Przedstawił i powołał się na zapisy z raportu transakcji poboru opłat dostępnego na stronie internetowej Viatol. Wynika z nich, że przed i po godzinie 4: 10 czasu UTC, 6:10 czasu lokalnego, środki na koncie istniały i pobierane były z nich opłaty. Z zapisów wynika także, że opłaty za te same przejazdy były pobierane wielokrotnie, co dowodziłoby niesprawności systemu poboru opłat. Organ odwoławczy do podnoszonego zarzutu nie ustosunkował się w żaden sposób, jedynie go odnotował. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zatem, stosownie do tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W wyroku z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83 Sąd Najwyższy podkreślił, że: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". W świetle powyższych rozważań Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a., a więc będąc zobowiązany do jej ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia (stosownie do tego przepisu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań), po uprzednim wyjaśnieniu, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. wszystkich istotnych okoliczności faktycznoprawnych sprawy, nie wywiązał się z tego zadania. Utrzymał bowiem w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, która wywołuje uzasadnione wątpliwości, co do ustalonego w niej stanu faktycznego sprawy i jego oceny w świetle mających zastosowanie, przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres ustaleń koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie uczynił zatem zadość wymaganiom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, ograniczając się jedynie do informacji operatora Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., a nie poddając analizie argumentacji skarżącego wraz ze wskazanymi przez niego dowodami (wydruk ze strony internetowej operatora systemu). Uniemożliwia to poddanie kontroli legalności decyzji. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka wyłącznie na podstawie materiału faktycznego/dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym; w szczególności sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i czynić własnych ustaleń, skoro do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Kontrola ta jednak jest możliwa wyłącznie w warunkach odniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do wszystkich kwestii istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przezeń w sprawie norm prawa materialnego. Aby ocenić/skontrolować decyzję organu Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa. Wskazane wyżej wątpliwości Sądu, co do ustaleń i ocen organu (w tym braku takich ustaleń i ocen) oraz ich przełożenia na okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, wynikają przede wszystkim z tego, że w przepisie art. 13k ust. 1 pkt 1) u.d.p. przewidziano karę za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, za który pobiera się opłatę elektroniczną. Mianowicie za przejazd bez uiszczenia tej opłaty- wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Skoro tak, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy odpowiedzi wymaga pytanie, czy w dacie i godzinie przedmiotowego przejazdu przez bramownicę zamykającą sporny odcinek drogi płatnej doszło do uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości, jeżeli nie to przejazd bez uiszczenia tej opłaty w ogóle podlegałby karze w wysokości 3000 zł. Organ wyjaśni zatem przebieg pobrania/uiszczenia opłaty elektronicznej, przedstawiając pełną sekwencję składających się na to uiszczenie zdarzeń/ czynności i na tym tle wskaże - w realiach stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, jak w tej sekwencji czynności ujęty został brak przedmiotowej opłaty użytkownika drogi (skarżącego). Nie jest wystarczającym czynienie ustaleń tylko na podstawie informacji od podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat w sytuacji podnoszenia zarzutów wobec prawidłowości systemu pobierającego opłaty z powołaniem się na konkretne okoliczności, w tym wypadku: brak sygnalizacji systemu viaToll o braku środków na koncie, brak analizy wydruku ze strony operatora systemu, wielokrotne pobieranie opłaty za ten sam przejazd i wreszcie czasu dokonanej kontroli, czasu uiszczanych opłat. Wszystkie sekwencje zdarzeń/czynności należy odnieść do jednego czasu. W ten sposób możliwa będzie kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Materiał dowodowy, który powinien posiadać organ administracji publicznej [wymierzając karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych], ma zawierać nie tylko dane pochodzące od podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat dotyczące wskazania, czy opłata za przedmiotowy przejazd została uiszczona, ale również stanowisko zobowiązanego do uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej wraz z analizą wskazanych przez niego okoliczności. Dopiero posiadając takie dowody organ, przy zastosowaniu zasady logicznego rozumowania, może wymierzyć karę pieniężną. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1) lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.