VI SA/Wa 1630/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] maja 2010 r. wniesionego przez skarżącego M.A. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) zł w związku z wykonywaniem przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lutego 2010 r. w godz. 12:28 – 12:49 w W. przy [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] kierowanego przez M.L. Kierowca okazał do kontroli: wydruk z kasy fiskalnej z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie którego ustalono, że podmiotem wykonującym zarobkowy przewóz osób jest M.A. Przedstawił także wypis Nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorcy M.A., ważnej do dnia [...] listopada 2020 r. W toku czynności kontrolnych inspektorzy ustalili, że na przedniej szybie pojazdu umieszczono urządzenie techniczne zawierające nazwę [...] z przodu i [...] z tyłu. Urządzenie to wystawało ponad płaszczyznę dachu i nie było podświetlone. Zostało przyczepione do szyby przy pomocy przystawki. Pozycję umieszczenia urządzenia utrwalono za pomocą dokumentacji fotograficznej. Kierowca pojazdu, podpisując protokół kontroli z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], nie zgodził się ze stanowiskiem kontrolujących co do naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., nazywanej dalej: "u.t.d."). W protokole przesłuchania świadka kierowca pojazdu zeznał, że wykonuje usługi transportu drogowego na rzecz firmy tożsamej z wypisem Nr [...] z licencji Nr [...]. Kierowca nie był w stanie podać przyczyn istniejących rozbieżności w nazwie i adresie znajdującej się w wypisie z licencji i w kasie fiskalnej. Potwierdził, że do przedniej szyby pojazdu za pomocą gumowej przyssawki przytwierdzony został tzw. "kogut" o wielkości 250/100/80 mm w kolorze białym, na którym z przodu umieszczono napis: [...], natomiast z tyłu: [...]. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżący został zawiadomiony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. wyraził sprzeciw wobec ustaleń organu. Uważał, że nie doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., gdyż zamontowany na przedniej szybie kontrolowanego pojazdu przedmiot nie był urządzeniem technicznym. Banner nie był zasilany energią elektryczną, nadto ustawa o transporcie drogowym zabrania umieszczania urządzenia technicznego na dachu pojazdu, nie zaś (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie) na przedniej szybie pojazdu. Skarżący zauważył również, ze kontrola pojazdu miała miejsce na drodze wewnętrznej (dojazdowej do [...]), która nie jest drogą publiczną i nie obowiązują na niej przepisy kodeksu ruchu drogowego, a także ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wniósł o wyjaśnienie powodów stwierdzenia przez inspektorów transportu drogowego braku wymaganej licencji, skoro w trakcie kontroli został przedstawiony jej wypis. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję, w której na mocy m.in. art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. oraz na podstawie lp. 2.9 pkt 3 załącznika do u.t.d. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Umieszczone bowiem na pojeździe urządzenie techniczne nie nosiło cech urządzenia technicznego w rozumieniu wskazanego przepisu, zaś sporny przedmiot umieszczony był na przedniej szybie pojazdu, a nie na jego dachu. Skarżący zarzucił również naruszenie zasad postępowania administracyjnego: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Strona wskazała również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał się na wyroki sądowe dotyczące "diametralnie" innych stanów faktycznych. Skarżący zwracał także uwagę, że jego pojazd był już kontrolowany wcześniej i pomimo obowiązywania takiej samej regulacji prawnej nie stwierdzono naruszenia przepisów. Ponadto ponowił zarzut, że kontrola odbyła się w miejscu niedopuszczalnym, to jest na drodze wewnętrznej. W opinii skarżącego, nie było również podstaw do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W efekcie rozpatrzenia powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na wyniki kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2010 r., której nie zakwestionował oraz przepisy prawa materialnego, w tym m.in. art. 4 pkt 11, i art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. oraz art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 2.9. pkt 3 załącznika do u.t.d. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odwołując się do treści art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., za niezasadne uznał utożsamianie przez stronę urządzenia technicznego z lampą oraz twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego, zatem konieczne jest posłużenie się wykładnią językową oraz celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego, czynnikiem decydującym o uznaniu urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu za urządzenie techniczne w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest wrażenie, jakie ono wywołuje u nieograniczonej liczby osób, tzn. czy oznaczenie pojazdu nasuwa myśl o możliwości jego zatrzymania, celem zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego podmiot wykonujący okazjonalny transport drogowy osób, co stanowi zaprzeczenie celu wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., tj. aby pojazdy, którymi wykonywany jest przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym nie wyróżniały się względem przewoźników taksówkowych. Zdaniem organu odwoławczego, umieszczone ponad krawędzią dachu pojazdu urządzenie służyło ww. celom i niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd do przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką. Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazywała, że umieszczone urządzenie służyło prowadzonej działalności gospodarczej. W tym kontekście bez znaczenia dla odpowiedzialności strony pozostawał fakt, że sporne urządzenie zostało przymocowane do górnej części przedniej szyby, a nie do dachu pojazdu. Urządzenie zamocowane było w taki sposób, że niemal w całości znajdowało się nad krawędzią dachu pojazdu, co potwierdzały wykonane w czasie kontroli zdjęcia. Organ odwoławczy odrzucił twierdzenie skarżącego, że przedmiotowe urządzenie wyraźnie odróżnia zatrzymany pojazd od tych, którymi wykonywany jest transport drogowy osób taksówką. Odnosząc się do przesłanej przez skarżącego wraz z pismem z dnia [...] marca 2010 r. opinii technicznej wystawionej przez rzeczoznawcę (Eksperci Techniczno – Motoryzacyjni R. SA), Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że opinia dotyczy innego pojazdu niż zatrzymany w chwili kontroli. W opinii podano, że baner mieści się w obrysie pojazdu i widoczny jest tylko z przodu, podczas, gdy analiza dokumentacji fotograficznej sporządzonej w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazała, że przedmiotowe urządzenie znajdowało się ponad obrysem dachu i było widoczne również z tyłu pojazdu. Stan faktyczny jest więc różny od tego, którego dotyczyła przywołana opinia techniczna. Istotny jest również fakt, że R. SA nie są uprawnieni do oceny naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzenia strony, która podała, że podczas wcześniejszej kontroli, która miała miejsce w dniu [...] maja 2009 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2009 r. nie stwierdzono rozstrzyganego w przedmiotowej sprawie naruszenia, mimo tożsamości stanu faktycznego i prawnego ze stanem ustalonym w niniejszej sprawie. Organ II instancji wskazał, że nie miał możliwości weryfikacji stanu faktycznego stwierdzonego w trakcie wymienionych powyżej kontroli z uwagi na brak dokumentacji zdjęciowej kontroli z dnia [...] maja 2009 r. i dnia [...] sierpnia 2009 r. W opinii organu odwoławczego, bezzasadne były również zarzuty strony dotyczące nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż art. 93 ust. 3 u.t.d. obliguje organ I instancji do nadania wydanej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ II instancji działając jako organ odwoławczy w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego może, działając na podstawie przepisu art. 135 k.p.a. wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Po analizie akt sprawy oraz wniosku skarżącego o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, odrębnym postanowieniem, organ II instancji uznał przedmiotowy wniosek za bezzasadny i postanowił o jego oddaleniu. W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania, o których mowa w art. 107 k.p.a. Fakt przywołania wyroków sądowych bez wskazania miejsca ich publikacji nie jest wystarczającym powodem do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W dniu [...] lipca 2010 r. M.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r., wyżej opisaną. Wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione przyjęcie rozszerzającej wykładni art.18 ust. 5 lit. c) u.t.d., co skutkuje działaniem organu administracji poza granicami prawa, - art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., poprzez przyjęcie, że umieszczenie baneru reklamowanego na szybie pojazdu jest równoznaczne z umieszczaniem lamp lub innych urządzeń technicznych na dachu pojazdu, - art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej z powołaniem się na przyczyny, które nie znalazły oparcia w konkretnych przepisach prawa, - art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia kroków, celem wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, spowodowane w tym przypadku brakiem dokładnego zbadania sprawy celu zgodnej z prawem oceny stanu faktycznego oraz zastosowania rażąco sprzecznej z literalnym brzmieniem wykładni przepisów przyjętych na podstawie naliczenia kary pieniężnej, - art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz brak udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w tym zakresie, - art. 11 k.p.a. poprzez istotny dla sprawy brak rzetelnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, - art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, - art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, które nie znajdują oparcia w całokształcie materiału dowodowego, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w treści zaskarżonej decyzji kompletnego i jednoznacznego uzasadnienia prawnego, - art. 108 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, - art. 50 pkt 3 oraz art. 56 u.t.d. oraz art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) przez dokonanie kontroli powodującej nałożenie kary pieniężnej na drodze wewnętrznej. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przepisy ruchu drogowego dotyczą jedynie dróg publicznych oraz stref zamieszkania, a więc nie mają zastosowania na drodze wewnętrznej. Również art. 2 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz, 115 z późn. zm.) precyzuje, jakie drogi zaliczamy do dróg publicznych i określa, że place przed dworcami kolejowymi nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, tylko są drogami wewnętrznymi. W uzasadnieniu skargi, skarżący powołując się na treść art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., podkreślił, że wymieniony w nim zakaz zabrania wyłącznie umieszczania lamp lub urządzeń technicznych na dachu pojazdu, a nie na jego szybach, jak miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący podkreślił, że wykonując od pięciu lat działalność polegającą na przewozie osób, zawsze w ten sam sposób znakował swoje samochody. Sposób ten nie został zakwestionowany w trakcie wcześniejszych kontroli. Skarżący powołał się na opinię techniczną certyfikowanego rzeczoznawcy techniczno-motoryzacyjnego R. SA, który jednoznacznie stwierdził, że linia dachu pojazdu ograniczona jest od przodu krawędzią, z którą styka się szyba czołowa stanowiąca oddzielny element samochodu. W konsekwencji baner reklamowy znajdujący się na szybie samochodu umieszczony jest poza elementem samochodu, którego dotyczy ograniczenie przewidziane w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Nadto, skarżący zauważył, że baner reklamowy umieszczony na przedniej szybie pojazdu nie był urządzeniem technicznym, gdyż warunkiem określenia urządzenia jako techniczne jest wymóg dopływu energii elektrycznej zgodnie z art. 3 pkt 42 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Skarżący powołał się również na otrzymane w dniu [...] września 2009 r. pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego Biuro Prawne i Orzecznictwo, które zawierało wyjaśnienie, że urządzenie, które może spełniać swoje funkcje bez konieczności zasilania energią elektryczną nie jest urządzeniem technicznym. Tym samym, w ocenie skarżącego, baner reklamowy zamontowany za pomocą przyssawki do przedniej szyby pojazdu, nieposiadający żadnej instalacji zapewniającej dopływ energii, nie stanowił urządzenia technicznego, co oznacza, że strona nie naruszyła zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Na poparcie zasadności swojego stanowiska skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 235/09. Zdaniem skarżącego, za niewystarczające należało uznać powołanie w decyzji organów administracji jedynie sygnatur spraw, w których zapadły wyroki sądów administracyjnych. Brak wskazania w decyzji treści uzasadnień orzeczeń, do których odwołują się organy, stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. W ocenie skarżącego, takim samym naruszeniem jest powołanie się przez organy na wyroki Sądu, które zapadały w różnych, w stosunku do sprawy skarżącego, stanach faktycznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej jako: :p.p.s.a.’) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak i powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim podkreślić należy, iż skarżący nie kwestionował prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji, a jedynie zasadność zastosowania do tak ustalonego stanu faktycznego normy sankcjonującej z art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego, po pierwsze błędnie organy uznały, iż klosz od lampy z trwale usuniętą instalacją elektryczną jest urządzeniem technicznym, o którym mowa w cyt. przepisie. Po drugie, nieprawidłowo przyjęły, iż dla powstania odpowiedzialności przewoźnika obojętnym jest, czy przedmiot uznany przez nie za urządzenie techniczne umieszczony jest na dachu, czy też na przedniej szybie pojazdu. W ocenie Sądu, drugi ze wskazanych powyżej zarzutów skarżącego jest trafny, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały bowiem zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Konsekwencją powyższego jest treść lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż dla właściwego rozumienia powyższego przepisu niezbędne jest zastosowanie wykładni celowościowej. Tym samym decydujące znaczenie dla podciągnięcia pod normę sankcjonującą danego stanu faktycznego ma nie miejsce umieszczenia urządzenia technicznego (przednia szyba, czy też dach pojazdu), lecz możliwość stworzenia poprzez instalację urządzenia potencjalnego wrażenia, że pojazd może zatrzymywać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie wrażenie natomiast sprawiało zdaniem organu urządzenie techniczne zamontowane na kontrowanym pojeździe. Znajdowało się ono bowiem niemal w całości nad krawędzią dachu pojazdu, pomimo że jego podstawa znajdowała się na górnej części przedniej szyby. Ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Przepisy dotyczące nakładania kary pieniężnej stanowią formę odpowiedzialności za czyny, które nazywane są deliktami administracyjnymi. Nakładane za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako formy represji za naruszenie określonego ustawowego obowiązku nie budzi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości (p. sygn. akt P/06), jednak zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny. Powyższy wymóg ma znaczenie tak dla organów zobowiązanych działać na podstawie prawa, jak też dla adresatów norm, którzy muszą mieć jasny obraz nałożonych obowiązującym prawem obowiązków jak i grożących za ich naruszenie sankcji. Norma zagrożona sankcją administracyjną musi być wykładana zgodnie z jej językowym, literalnym brzmieniem, jeżeli znaczenie tej normy nie budzi wątpliwości. Nie jest dopuszczalne przy interpretacji normy sankcyjnej stosowanie innego rodzaju wykładni - celowościowej czy systemowej dla uzyskania innej, niż to wynika z użycia wykładni gramatycznej, treści danej normy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 972/08). W niniejszej sprawie organy inspekcji transportu drogowego wbrew wyrażonemu powyżej stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego stosując wykładnię celowościową normy sankcjonującej, wywiodły z niej treść, która ma zupełnie inne znaczenie, niż treść przepisu interpretowana przy użyciu wykładni językowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zupełnie czym innym jest zakaz umieszczania urządzenia technicznego na dachu pojazdu, a czym innym zakaz umieszczania urządzenia technicznego "w sposób mogący sprawiać wrażenie, że pojazd może zatrzymywać się w celu zawarcia umowy przewozu", czy też "w sposób upodobniający pojazd skarżącego do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką". Tymczasem wykładnia celowościowa nie może być stosowana w oderwaniu od wykładni językowej i wbrew tej wykładni (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1992 r. sygn. akt SA/Po 1167/92). Taką interpretacją przepisu o charakterze ewidentnie represyjnym organy administracji publicznej przyznają sobie, wbrew czytelnemu i jasnemu zapisowi przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., prawo do każdorazowej oceny, czy konkretny sposób umieszczenia urządzenia technicznego na pojeździe będzie objęty dyspozycją przepisu sankcjonującego jego naruszenie karą pieniężną, czy też nie. W ten sposób organy inspekcji transportu drogowego działając w ramach wynikającego z ustawy związania administracyjnego, poprzez zastosowanie wykładni celowościowej przepisów ustawy o transporcie drogowym, same przyznały sobie możliwość orzekania w oparciu o uznanie administracyjne. Tymczasem zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Administracja może więc czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Zarazem ograniczenie ogólnej swobody jednostki i jej praw podmiotowych musi znajdować swoją podstawę prawną na tym samym szczeblu regulacji prawnych, na którym jest umieszczane upoważnienie lub zobowiązanie administracji publicznej do działania. Wynika z tego, że obywatel może podejmować działania, które nie są przez prawo uregulowane, a organ administracji publicznej nie może z kolei wprowadzać w tym względzie żadnych ograniczeń czy zakazów. Możliwość takiej ingerencji musi być wyprowadzona wyłącznie z przepisów prawa, bowiem tylko wówczas będzie możliwa pełna ochrona praw podmiotowych jednostki przez porządek prawny (p. "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Tom I. LEX, 2007, wyd. II.). Interpretacja prawa musi służyć realizacji zadań przez administrację, ale musi też służyć jednocześnie sprawie umocnienia poczucia zaufania do prawa. Inaczej podważony zostaje sens prawa i poszanowania prawa przez obywateli (p. "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005). Na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięcie zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji narusza tę fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego. Organy dopuściły się bowiem błędu przy dokonywaniu subsumcji stanu faktycznego pod normę sankcjonującą z uwagi na błędne zastosowanie wykładni celowościowej, przy braku ku temu podstaw wobec jednoznacznego znaczenia normy prawnej uzyskanego w drodze wykładni językowej. To ta wykładnia powinna zostać zastosowana w pierwszej kolejności. Skoro uzyskany na jej gruncie rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż organ w sposób nieuprawniony dokonał wykładni rozszerzającej normy zakazującej umieszczania urządzenia technicznego przez podmioty wykonujące przewóz okazjonalny na dachu pojazdu, uznając, że zakaz ten dotyczy także takich urządzeń, które umieszczone są na przedniej szybie pojazdu zajmując swoim wyrysem przestrzeń nad dachem pojazdu. W polskim systemie prawa obowiązuje prymat wykładni językowej, która nakazuje ustalić znaczenie normy prawnej ze względu na język prawny, w którym jest ona sformułowana. Wykładnia językowa powinna zostać zastosowana w pierwszej kolejności i jeżeli uzyskany na jej gruncie rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Jednocześnie wobec powyższego błędu organu, irrelewantnym dla oceny zaskarżonej decyzji jest poruszane w skardze zagadnienie dotyczące uznania przez organ zainstalowanego na szybie pojazdu przedmiotu za urządzenie techniczne. Warto jednakże zwrócić uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 638/09 podkreślił, iż nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Jak to już jednak wyżej zaznaczono, jakąkolwiek ocenę, czy mamy do czynienia z urządzeniem technicznym w świetle wytycznych NSA, musi poprzedzać prawidłowe ustalenie, że instalacja ta umieszczona jest na dachu pojazdu. W kontekście powyższego jako zbyt daleko idący Sąd potraktował argument naruszenia art. 7 Konstytucji RP, w ten sposób, iż wykładnia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. zaprezentowana przez organ skutkowała działaniami poza granicami prawa. Natomiast należy podnieść, że organy obu instancji nie odniosły się do zarzutu skarżącego zgłoszonego w piśmie z dnia [...] marca 2010 r., a następnie w odwołaniu, że kontroli dokonano w miejscu, w którym nie można było jej przeprowadzić, to jest na drodze wewnętrznej (drodze dojazdowej do [...]), która nie była drogą publiczną. Zarzut ten został ponowiony w skardze do Sądu. Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się do tego argumentu dopiero w odpowiedzi na skargę. Nie budzi wątpliwości, ze odpowiedź na skargę musi zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Jednakże pismo to nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny znaleźć się w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym (tak NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45). Nieodniesienie się do wskazanego zarzutu stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że w toku rozstrzygania w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 1 lit. c u.t.d., a stwierdzone przez Sąd uchybienie miało wpływ na wynik sprawy oraz nastąpiło naruszenie przepisów postępowania poprzez nie zajęcie stanowiska w uzasadnieniu decyzji co do wszystkich zarzutów skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.