VI SA/Wa 1635/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] 3. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] 4. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 5100 (pięć tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na skutek odwołania utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] nakładającą na K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 związku z art. 127 § 2 i 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) - dalej zwaną u.d.p. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. zezwolił K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – zwanej dalej skarżącą, na zajęcie pasa drogowego w celu zajęcia ogródka na odcinku ul. [...] o pow. 113m2 od dnia 11 listopada 2002 r. do dnia 4 marca 2004 r. W 2003 r. toczyło się postępowanie wyjaśniające, czy zadaszony obiekt strony powinien mieć zezwolenie budowlane. Na podstawie protokołu przekazania terenu z dnia 15 kwietnia 2004 r. stwierdzono, że ogródek sezonowy został zdemontowany. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia przedmiotowego pasa drogowego o pow. 113 m2 za okres od 5 marca 2004 r. do 14 kwietnia 2004 r. w wysokości [...] Od decyzji tej zostało złożone w terminie odwołanie przez ustanowionego w nim – w dniu [...] lipca 2004 r. pełnomocnika skarżącej adwokata B. M. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości. Rozpoznając odwołanie złożone przez pełnomocnika strony wskazało m.in., że jakkolwiek w dniu wydania decyzji I instancyjnej [...] czerwca 2004 r. obowiązywały przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, to od 7 lipca 2004 r. obowiązują już nowe przepisy dotyczące stawek za zajęcie pasa drogowego. Uznało, że skoro postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, to z tego względu należało uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem naliczenia kary pieniężnej na podstawie nowych przepisów uchwały nr [...] w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. województwa mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2004 r. nr 148, poz. 3717), która weszła w życie po 14 dniach od ogłoszenia, tj. 3 lipca 2004 r. Decyzja została doręczona stronie z pominięciem jej pełnomocnika. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia przedmiotowego pasa drogowego o pow. 113 m2 za okres od 5 marca 2004 r. do 14 kwietnia 2004 r. w wysokości [...] Decyzja została doręczona stronie z pominięciem jej pełnomocnika. Od decyzji tej strona złożyła w terminie odwołanie. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia, ale nie z przyczyn podniesionych w odwołaniu, a z przyczyn procesowych. Powołując się na wiedzę posiadaną z urzędu stwierdziło, że wydanie decyzji miało miejsce, gdy wygasł mandat dotychczasowego Prezydenta W. i wygasły wszystkie pełnomocnictwa przez niego udzielone. Stanowisko to od 23 grudnia 2005 r. do 8 lutego 2006 r. pozostawało nieobsadzone. Decyzja została doręczona stronie z pominięciem jej pełnomocnika. Od decyzji tej strona złożyła w terminie odwołanie. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia przedmiotowego pasa drogowego o pow. 113 m2 za okres od 5 marca 2004 r. do 14 kwietnia 2004 r. w wysokości [...] Decyzja została doręczona stronie z pominięciem jej pełnomocnika. Od decyzji tej strona złożyła w terminie odwołanie, podnosząc m.in. ponownie obrazę przepisów postępowania polegająca na pogorszeniu sytuacji podmiotu wnoszącego odwołanie. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oznaczonego datą [...] czerwca 2006 r. nr [...] wydaną na skutek odwołania strony utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta W. Organ odwoławczy wskazując m.in., że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana w oparciu o nieaktualne, nieobowiązujące przepisy. Przy okazji zwróciło uwagę na nierozpoznany wniosek strony z 3 marca 2004 r. o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego, co w jego ocenie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o nałożenie kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzja została doręczona z pouczeniem stronie z pominięciem jej pełnomocnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2006 r. strona ponowiła zarzut pogorszenia jej sytuacji jako podmiotu odwołującego się i wymierzenie znacznie surowszej kary niż orzeczona w zaskarżonej decyzji, wskazała na wadliwe ustalenie i ocenę stanu faktycznego w zakresie okresu rzeczywistego zajęcia terenu bez zezwolenia, a przede wszystkim pogwałcenie praw strony poprzez wyeliminowanie jej pełnomocnika i zaniechanie doręczania mu decyzji wydawanych w sprawie, co naruszyło prawo do obrony skarżącego. Argumenty te poparł pełnomocnik strony na rozprawie, zawiadomiony o niej przez Sąd, wnosząc o uchylenie wszystkich decyzji, które nie zostały mu doręczone. W odpowiedzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. wskazując, że organy administracji orzekają na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a w toczącym się postępowaniu nie został ustanowiony pełnomocnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca oparła skargę na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W związku z tym, rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Przyczynę uchylenia zaskarżonego orzeczenia stanowiło naruszenie przez organ odwoławczy prawa w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Po pierwsze, zasadny jest zarzut pominięcia pełnomocnika procesowego ustanowionego w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli decyzja została wysłana jedynie do strony, natomiast nie została w ogóle doręczona pełnomocnikowi zainteresowanego, to tym samym należy stwierdzić, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 k.p.a. W konsekwencji zaniechania przez organ odwoławczy doręczenia na piśmie, ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony, decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2004 r. i następnych wydawanych decyzji w toku tego postępowania - doszło do pominięcia strony w postępowaniu. Nie ma tu znaczenia prawnego fakt, iż zaskarżona decyzja do strony została wysłana, skoro nie mogła ona korzystać z pomocy swego pełnomocnika. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zatem od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działała za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma w tymże postępowaniu doręczane winny być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., w myśl którego, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten, jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNC z 1994, nr 5, poz. 112, nie dopuszcza żadnych wyjątków i "zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśnione zostało też, że "pominięcie przez organ w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony" (wyrok NSA z 10 lutego 1987 r. sygn. SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13). Także wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie II OSK 810/05 stwierdził, że doręczenia dokonane samej stronie a nie jej pełnomocnikowi są bezskuteczne (LEX nr 236469). Uchybienie powyższe wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skutkującego pominięciem strony w postępowaniu, a to z kolei stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po drugie, rozpoznając odwołanie strony, niezależnie od wskazanych w odwołaniu argumentów kwestionujących ustalenia faktyczne, organ weźmie pod uwagę skutki, jakie wynikają z art. 15 k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Uwagi te dotyczą uchylonej przez Sąd decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], którą organ bezpodstawnie poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o konieczności weryfikacji przez organ I instancji wysokości nałożonej kary. Dodatkowo, pominął obowiązujący go zakaz reformationis in peius, zasadę określoną w art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rozpatrując odwołanie pełnomocnika strony z dnia 2 sierpnia 2004 r. ponownie SKO winno więc uwzględnić znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo procesowe adwokata B. M. o charakterze ogólnym dotyczącym całego postępowania w sprawie odwołania od decyzji zarządcy drogi z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz wskazania dotyczące art. 139 k.p.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.