VI SA/Wa 1643/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi V. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 1643/20 Uzasadnienie Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z [...] czerwca 2020 roku nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 roku nr [...] o nałożeniu na V. S. (dalej "skarżący", lub "strona") kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej "k.p.a."), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a i ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, zwanej dalej "u.t.d.") oraz lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako "[...]WITD") z [...] listopada 2019 roku na skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości 12.000 zł. Podstawą jej wydania było stwierdzenie przez [...]WITD, że skarżący naruszył: art. 5b u.t.d. tj. wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji i za to, na podstawie lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy - wymierzył karę 12.000 zł art. 18 ust 4a u.t.d. tj. wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust 4 a u.t.d. i za to, na podstawie lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy - wymierzył karę 8.000 zł W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zaskarżyła decyzję w całości. Wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania,. zarzucając naruszenie: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej; poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego, art. 5b u.t.d. w zw, z lp. 1.1 załącznika nr 3 do wskazanej ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego. Rozpoznając odwołanie, GITD ponowił ustalenia faktyczne co do tego, że [...] maja 2019 r. na Lotnisku [...] zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował V. S., który wykonywał przewóz osób w imieniu własnym. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził jednego pasażera z ul. [...] na Lotnisko [...]. Przewóz osób kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Za wykonanie usługi pasażer uiścił opłatę w wysokości 9 zł. Przesłuchany w charakterze świadka pasażer. J. W., zeznał, że usługę przewozu osób zamówił za pomocą aplikacji [...] zainstalowanej w telefonie. Za wykonanie usługi pasażer wręczył kierowcy 10 zł w gotówce z czego uiścił opłatę w wysokości 9 zł. Odpłatność usługi przewozu potwierdza protokół kontroli drogowej nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., protokół przesłuchania świadka oraz dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy, za organem I instancji stwierdził, że strona w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinna posiadać stosowną licencję. Oceniając odpłatny charakter umowy uznał, że taki został przedstawiony pasażerowi - klientowi. Pasażer zamówił usługę, za którą miał zapłacić określoną kwotę pieniędzy. Z tego punktu widzenia była to więc usługa odpłatna. Tego typu usługi, jak przewozy osób, wykonywane są odpłatnie. Podkreślił obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego, który dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego, zawartej w art. 4 u.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona, jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, Legalis nr 219202). Organ odwoławczy ocenił, że postępowanie dowodowego jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób, nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Także Urząd Miasta [...] w piśmie z 30 lipca 2019 r. oraz Starostwo Powiatowe w P. w piśmie z 24 lipca 2019 r. potwierdziły, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał żadnych uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Ocenił, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., stąd organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli, jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł, stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1) u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Ponadto uznał, że przewóz wykonywany przez stronę skarżącą w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Pojazd, którym skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej, z dowodu rejestracyjnego pojazdu, z informacji zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) oraz z dokumentacji fotograficznej w aktach sprawy. Tymczasem, zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. - przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd skarżącego tego warunku nie spełniał. Organ odwoławczy ustalił, że usługa przewozu osób została zamówiona przez pasażera za pośrednictwem aplikacji [...]. Zrealizował ją skarżący, za co została przez pasażera wniesiona opłata. [...] jest aplikacją służącą wyłącznie do zamawiania usług przewozu osób i inkasowania bezgotówkowo opłaty za przejazd. Korzystający z aplikacji [...] kierowcy, realizując zamówione za jej pośrednictwem zlecenia na przewozy osób, pełnią rolę wykonawców przewozu. Charakter usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną, jaką jest aplikacja np. [...] była przedmiotem analizy wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 20 grudnia 2017 r. C-434/15. Tym samym organ uznał, że skarżący korzystając z aplikacji [...] przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie oraz uzyskiwał za jego wykonanie wynagrodzenie za wykonany przewóz. . Na decyzję GITD skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie zarówno norm prawa materialnego i procesowego: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 5 b u.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności przez niego podejmowane nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust 4a b u.t.d. zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 18 ust 4 b pkt 1 lit c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie (przy przyjęciu, że przejazd skarżącego był przewozem okazjonalnym) w sytuacji, w której zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest [...]; naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92 a ust 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego; naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z dnia [...] maja 2019 roku), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; art. 107 § 3 kpa poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Organu I stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy czy też konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji [...]; art. 8 kpa poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana "p.p.s.a."). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, stan faktyczny tej sprawy został ustalony i oceniony prawidłowo, a wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego nie nasuwa istotnych zastrzeżeń. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo ustaliły, że skarżący podczas przeprowadzonej kontroli wykonywał transport drogowy w postaci przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Wykonywał bowiem zarobkowo przewóz osób, w sposób niepozwalający zakwalifikować go jako przewóz regularny bądź wahadłowy, zdefiniowane w art. 4 pkt 7 i 10 u.t.d. Po myśli art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny można wykonywać, z pewnymi niewchodzącymi w tej sprawie w grę, a wymienionymi w art. 18 ust. 4b u.t.d. wyjątkami, jedynie pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Nie pozostawia wątpliwości ustalenie organu, że zatrzymany do kontroli kierowca przewoził pasażera odpłatnie na zamówionej przez niego trasie. Usługa przewozu została zamówiona za pośrednictwem aplikacji internetowej [...], ale jak wynika z zeznań świadka, wymagana należność w kwocie 9 zł została wręczona kierowcy w gotówce (wręczono 10 zł). Wbrew zarzutom skargi kwestia działania aplikacji [...] została dostatecznie wyjaśniona. Organ powołał się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 20 grudnia 2017 r. C-434/15, w którym Trybunał wskazał, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, pomiędzy pasażerami a kierowcami nie ogranicza się do usługi pośrednictwa polegającej na umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską. Usługa pośrednictwa polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo to dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, Trybunał zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi. Jak wskazał Trybunał, co się tyczy tej ostatniej kwestii, okazuje się w szczególności, że administrator określa - za pomocą aplikacji - przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, że przedsiębiorstwo to pobiera tę cenę od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (...). Wbrew twierdzeniom skargi, to skarżący był właścicielem pojazdu, jak i organizatorem przewozu i wykonywał zobowiązanie polegające na przewiezieniu pasażera pomiędzy określonymi odcinkami w przestrzeni topograficznej miasta. Kierowca świadczył więc samoistnie czynności w ramach zawartej z pasażerem umowy przewozu, choć z wykorzystaniem narzędzia w postaci aplikacji [...], kojarzącego zamawiającego i przewoźnika. Nie mają znaczenia podnoszone przez skarżącą okoliczności, takie jak to, czy skarżący jest zarejestrowanym zgodnie z prawem przedsiębiorcą, czy też nie, także sposób uiszczenia płatności za przewóz czy kojarzenia klientów i kierowcy nie miały żadnego znaczenia w tej sprawie. Istotne bowiem było to, że to skarżący wykonał usługę przewozu we własnym imieniu. Prowadzenie osobnych, dodatkowych ustaleń w tym zakresie było zatem zbędne. Podkreślić także należy, że nawet jednorazowe podjęcie się przez kierowcę wykonania przewozu w takim stanie faktycznym nie mogło być zakwalifikowane inaczej, jak przewóz okazjonalny. Kolejną prawnie znaczącą kwestią było to, że przewóz o charakterze okazjonalnym wykonywany był pojazdem do tego nieprzeznaczonym w świetle art. 18 ust. 4b u.t.d., bo pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu jedynie 5 osób łącznie z kierowcą, a podczas kontroli nie okazano kontrolującym wypisu z licencji. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że doszło do naruszenia art. 7 czy art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia prawa w sferze działalności polegającej na świadczeniu usług transportu drogowego wiążą się z odpowiedzialnością administracyjną. Prowadzenie przewozu okazjonalnego nieprzystosowanym do tego pojazdem obciążone jest karą pieniężną w wysokości 8000 złotych, o czym stanowi lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Z kolei brak licencji jest sankcjonowany karą pieniężną w wysokości 12000 złotych (lp.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.). W takiej sytuacji zasadnie zastosowano art. 92a ust. 3 u.t.d. ustalając wysokość kary na poziomie 12000 złotych. Wysokość tych sankcji określono w sposób "sztywny", a więc niepoddający się czynnościom wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Dlatego nie sposób czynić organom zarzutu w zakresie przyjętej wysokości kary. Co do zasady nie można zgodzić się z organem, iż przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi normę odrębną, o którym stanowi art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a więc wyłączający dopuszczalność zastosowania art. 189f § 1 – 3 k.p.a. Norma odsyłająca odwołuje się bowiem do instytucji odstąpienia od nałożenia kary, nie zaś do umorzenia postępowania. W świetle art. 92c ust. 1 u.t.d. nie dochodzi do wydania decyzji nakładającej jakąkolwiek karę, natomiast zastosowanie art. 189f § 1 lub 2 k.p.a. powoduje, że strona nie pozostaje wolna od ukarania, lecz zostaje jej udzielone pouczenie, a więc sankcja innego rodzaju. Wskazana wada wykładni ww., choć istotna, nie wpływa na rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zatem nieuzasadnione. Motywy zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższego zastrzeżenia, zostały sporządzone prawidłowo, organ wyjaśnił należycie podstawę faktyczną i prawną swojego orzeczenia. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. również więc był nietrafny. Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę