VI SA/Wa 1659/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi W. S. A. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 19 lipca 2006 r. nr DPL/412/43/95/05/06 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na przejęcie zarządzania otwartym funduszem emerytalnym postanawia: powiadomić Prezesa Rady Ministrów o stwierdzonych nieprawidłowościach w toku rozpoznawanej sprawy: 1. niedostatecznej dokumentacji prac Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w zakresie przebiegu posiedzeń i podstaw podejmowanych decyzji, utrudniających kontrolę jej działalności; 2. rażącym naruszeniu przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych terminu załatwienia sprawy o szczególnym znaczeniu społecznym. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S.A. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych ( dalej – Komisja lub KNUiFE ) z dnia 19 lipca 2006r. o nr DPL/412/43/95/05/06, utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu, umarzającą postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na przejęcie zarządzania D. przez W. S.A., wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje. Sąd nie podzielił przekonania organu co do istnienia przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. i stwierdził, iż brak było podstaw do przyjęcia, że sprawa jest bezprzedmiotowa, zaś sprawę z wniosku W. S.A. należało rozpatrzeć merytorycznie. W związku z rozpoznawaną sprawą i stwierdzonymi istotnymi naruszeniami prawa jakich dopuścił się organ, Sąd postanowił skierować informację do Prezesa Rady Ministrów, sprawującego na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym ( Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ), nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego właściwej obecnie w zakresie zadań, które pod rządami ustawy z dnia 22 maja 2003r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych ( Dz. U. 124, poz. 1153 ze zm. ) – ustawa o nue., realizowała KNUiFE. I chociaż przedmiotem sygnalizacji jest działalność nieistniejącego już organu, to w ocenie Sądu, Prezes Rady Ministrów powinien być informowany o nieprawidłowościach w działalności podległych mu podmiotów władzy publicznej w tak ważnym sektorze jak rynek finansowy. 1. Sąd sygnalizuje, iż prowadzone przez KNUiFE postępowanie nie było prawidłowo dokumentowane, w szczególności w zakresie przebiegu posiedzeń Komisji i podstaw podejmowanych przez nią decyzji. Każdy organ władzy publicznej, także dotychczas działająca KNUiFE, może działać wyłącznie zgodnie z przyznaną mu w zakresie prawa materialnego i procesowego legitymacją prawną. a) Jak wynika z obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji ustawy z dnia 22 maja 2003r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych ( Dz. U. 124, poz. 1153 ze zm. ) – ustawa o nue. - Komisja podejmuje decyzje w formie uchwały na posiedzeniach, co wynika z przyjętego art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowania, że decyzje podejmowane są zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej trzech osób ( podobne uregulowanie przewidziane jest art. 11 ust. 2 obowiązującej ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym ). Wyklucza to możliwość głosowania "w trybie obiegowym". Tego rodzaju głosowanie musi być przewidziane ustawą, jak to ma miejsce w przypadku ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów ( Dz. U. z 2003r. Nr 24, poz. 199 ze zm. ), gdzie w art. 2 ust. 2 przyjęto możność rozstrzygania poszczególnych spraw w drodze korespondencyjnego uzgodnienia ( droga obiegowa). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy administracyjnej oraz z oświadczenia pełnomocnika organu na rozprawie, Komisja przewidywała, w odniesieniu do decyzji z wniosku skarżącej Spółki, przyjęcie uchwały poprzez głosowanie obiegowe ( wyciąg z protokołu ustaleń Nr (...) z (...) posiedzenia KNUiFE w dniu (...) kwietnia 2006r., str. (...) kserokopii wyciągu z protokołu bez numeru kolejnego akt adm. ). Jednak mimo to że, w oparciu o oświadczenie pełnomocnika organu, ustalono że organ ostatecznie podjął decyzję na posiedzeniu ( pełnomocnik skarżącej Spółki W., który podnosząc brak przejrzystości prowadzonego postępowania i uniemożliwianie przez organ zapoznania się skarżącej z materiałem zgromadzonym w sprawie, nie podważał ostatecznie trybu w jakim została podjęta decyzja ), to należy zauważyć, że z protokołu posiedzenia Komisji Nr (...) w dniu (...) maja 2006r., w którym to dniu została podjęta decyzja o umorzeniu postępowania, nie wynikają żadne ustalenia, uzgodnienia, nie jest też wiadome jak przebiegała dyskusja i jak odbyło się głosowanie. b) Powyższe spostrzeżenie wiąże się z zarzutem naruszenia przez KNUiFE prawa procesowego poprzez brak właściwej dokumentacji prac Komisji. Takie działanie narusza przepisy art. 67 § 1 i § 2 i art. 68 Kpa. znajdujące zastosowanie do postępowania prowadzonego przez Komisję, która jako organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzania protokołu z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności z posiedzeń, na których podejmowana jest decyzja organu kolegialnego w formie uchwały. Protokół, o którym mowa, może i powinien być zwięzły, nie ulega jednak wątpliwości, że stosownie do powołanego wyżej art. 68 kpa., powinno z niego wynikać kto, kiedy i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne przy ustaleniu osoby. W rozpatrywanej sprawie niedostatek w zakresie respektowania przez organ zasady rzetelnego dokumentowania czynności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jest rażąco widoczny. Nie są do przyjęcia wyjaśnienia organu ( pismo z dnia (...) sierpnia 2006r. podpisane przez p.o. dyrektora Departamentu Prawno-Licencyjnego p. K. P.) złożone w wyniku kolejnych monitów pełnomocnika skarżącej Spółki, a wyjaśniające przyczyny braku dokumentów, których brak Spółka podniosła i o wgląd do których upominała się kilkakrotnie. Każde pismo dokumentujące określoną czynność podjętą w sprawie, przypisane do tej sprawy i opatrzone przez organ numerem kolejnym stanowi dokumentację danej sprawy i winno znaleźć się w aktach administracyjnych tejże sprawy. Uzasadnianie braku dokumentów "względami techniczno-organizacyjnymi", jak to czyni organ w piśmie z dnia (...) sierpnia 2006r. i co powtarza w odpowiedzi na skargę, nie jest przykładem dobrej administracji i nie może znaleźć uznania Sądu. Zasadą winno być, iż w przypadku sporządzania przez organ, w trakcie prowadzonego postępowania, jakichkolwiek notatek lub adnotacji, uzgodnień między komórkami urzędu danego organu administracji, wszystkie te dokumenty winny znaleźć się w aktach sprawy. Wyłączeniu mogą ulec jedynie te pisma, które nie mają znaczenia dla sprawy lub toku postępowania ( art. 72 Kpa. ), jednakże w takiej sytuacji nie powinny zakłócać kolejnej numeracji wszystkich dokumentów składających się na akta administracyjne sprawy. Tylko takie działanie jest zgodne z powołanymi wyżej przepisami Kpa. i tylko takie działanie świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób nakreślony ogólnymi zasadami procesowymi, w szczególności art. 7 – art. 11 Kpa. a także świadczy o dobrej praktyce administracyjnej. 2. Sąd sygnalizuje również rażące przekroczenie terminu przy załatwianiu rozpatrywanej przez Komisję sprawy. Stosownie do art. 35 § 3 Kpa. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wniosek W. S.A. o wyrażenie zezwolenia na przejęcie zarządzania D. wpłynął do Komisji dnia (...) września 2005r. decyzja została podjęta dnia (...) maja 2006r. tj. w terminie ponad 7 miesięcy od złożenia wniosku. Zakładając nawet, że sprawa miała skomplikowany charakter, nie jest niczym uzasadnione działanie organu, który wzywa dwukrotnie w grudniu 2005r. skarżącą do złożenia wyjaśnień, otrzymuje je, stwierdza, że są one kompletne i wyczerpujące, a następnie czeka ponad dwa miesiąc, żeby wezwać skarżącą do złożenia kolejnych wyjaśnień co do dokumentu, który był organowi znany od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że mimo, iż wskutek kolejnego wezwania do złożenia wyjaśnień ( wyjaśnienia na trzecie wezwanie złożono wraz z opinią prawną dnia (...) marca 2006r. ), organ zyskał niejako dodatkowy czas na załatwienie sprawy, to dalej zwlekał z wydaniem decyzji blisko dwa miesiące. Działanie takie stanowi lekceważenie terminów załatwienia spraw określonych w art. 35 Kpa. a zwrócenie uwagi organu nadzoru na takie wadliwe procedowanie Komisji jest dodatkowo o tyle konieczne, że przewlekłe załatwianie sprawy przejęcia zarządzania otwartymi funduszami emerytalnymi dotyka nie tylko strony postępowania, lecz również pośrednio członków funduszu będącego przedmiotem wniosku o przejęcie zarządzania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), Sąd postanowił jak w sentencji.