VI SA/Wa 1660/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (Prezes NFZ) decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (Dyrektor Oddziału NFZ) z [...] kwietnia 2009 r., którą nieuwzględniono odwołania F. Sp. z o.o. prowadzącej [...] (zwanym dalej także skarżącym) od rozstrzygnięcia konkursu ofert, ogłoszonego w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił dnia [...] marca 2009 konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na terenie rejonu operacyjnego nr [...] od [...] maja 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi zostały złożone dwie oferty, w tym oferta skarżącego. Komisja konkursowa dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano ofertę S. w P. (S.), jako najkorzystniejszą. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył - na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwaną dalej u.s.o.z. odwołanie, w którym wskazał, że doznał uszczerbku na skutek niewybrania jego oferty jako najkorzystniejszej. Takie rozstrzygnięcie - w jego ocenie powoduje, że doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 u.s.o.z., bowiem dokonano wyboru oferty nienajkorzystniejszej. Odwołujący się wniósł o niezwłoczne wyznaczenie terminu zapoznania się z dokumentacją postępowania oraz o szczegółowe określenie ilości punktów przyznanych oferentom w poszczególnych kryteriach dokonywanej oceny ofert z podaniem uzasadnienia dokonanej punktacji. Dyrektor Oddziału NFZ oddalił odwołanie wskazując, że oferenci przystępujący do ww. konkursu ofert, prócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać także wymagania - określone przez Prezesa NFZ, w zarządzeniach nr: [...] ; [...] oraz [...]. Organ przedstawił kolejne etapy postępowania ofertowego podając, że oferta skarżącego - po części jawnej, w trakcie której uzupełniono jej braki formalne, została zakwalifikowana do części niejawnej konkursu ofert. Fakt takiego zakwalifikowania nie oznaczał, że oferta zostanie wybrana, celem zawarcia umowy, ale spowodował, że nastąpi jej ocena według określonych kryteriów: jakość, kompleksowość, ciągłość i ceny - określonych w załącznikach: nr 1 i nr 2 ww. zarządzenia nr 86/2008/DSOZ. W uzasadnieniu organ szczegółowo wykazał, w jaki sposób dokonywana była ocena złożonych ofert pod względem ww. kryteriów i jakie oceny każda z ofert uzyskała w ramach poszczególnych kryteriów. Uznał, że możliwe do uzyskania było łącznie 210 pkt. Oferta skarżącego uzyskała łącznie 201 punktów, a zwycięska oferta S. uzyskała – 206 punktów. Z tego też powodu oferta skarżącego zajęła drugie miejsce i nie została wybrana. Podkreślił przy tym, że punktacja była decydującą rzeczą przy dokonaniu wyboru oferenta, z którym podpisana zostanie umowa. Nadto organ podniósł, że kryteria oceny ofert, zasady punktacji i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania, wobec tego wyłączona była dowolność w tych zakresach. Kryteria oceny były jednakowe i jasne dla wszystkich oferentów, Komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia przedmiotowego postępowania, dlatego też organ uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia ww. przepisów art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 u.s.o.z. Decyzji tej Dyrektor Oddziału NFZ – na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując na konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego. Od powyższej decyzji skarżący złożył - na podstawie art. 154 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 152 u.s.o.z., odwołanie, w którym ponownie wniósł o niezwłoczne wyznaczenie terminu zapoznania się z dokumentacją postępowania i zarzucił naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 u.s.o.z., bowiem jego zdaniem w niniejszym postępowaniu dokonano wyboru oferty nienajkorzystniejszej oraz wskazał, że zastrzega sobie prawo do sformułowania innych zarzutów po zapoznaniu się z dokumentacją postępowania. Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ utrzymał w całości w mocy ww. decyzję Dyrektora Oddziału NFZ. Jego zdaniem w toku postępowania zapewniono równe traktowanie wszystkim uczestnikom i zagwarantowano zachowanie uczciwej konkurencji. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 i art. 13 § 1 k.p.a. oferenci, w tym także skarżący mieli zapewniony czynny udział w każdym jego stadium. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z niniejszym postępowaniem zostały im udostępnione na tych samych zasadach i warunkach. Przywołując punktację uzyskaną przez skarżącego i S. w ramach kolejnych kryteriów oceny, Prezes NFZ uznał, że oceny te zostały przez komisję konkursową dokonane w sposób prawidłowy i zasadnie wybrano ofertę S., gdyż ta oferta uzyskała największą liczbę punktów. Organ uznał, że postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i w zgodzie z ww. zarządzeniami Prezesa NFZ, a w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Decyzja ta, na podstawie art. 154 ust. 6 u.s.o.z. podlegała natychmiastowemu wykonaniu. Skarżący złożył na decyzję Prezesa NFZ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: art. 7; art. 8; art. 9; art. 10 § 1; art. 15; art. 73 w zw. z art. 74; art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wnoszący skargę zarzucił, że organ drugiej instancji nie udostępnił mu pełnych akt sprawy – tj. uzasadnienia punktacji otrzymanej przez S. oraz jego oferty. 2. przepisów prawa materialnego tj.: art. 132 ust. 3; art. 140 ust. 2 pkt 1; art. 142 ust. 5; art. 148 pkt 1 i pkt 2 u.s.o.z., a także art. 134 ust. 1 u.s.o.z. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący zaakcentował, że uniemożliwienie zapoznania się z ofertą drugiej strony oraz szczegółowym uzasadnieniem przyznanej jej punktacji uniemożliwia stronie skuteczne prowadzenie postępowania oraz ochronę jej praw. Zwrócił uwagę, że z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu musi stanowić materiał dowodowy w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wnosił o jej oddalenie, stwierdzając brak podstaw do uznania za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1479/09, wydanym w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r., stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Według Sądu pierwszej instancji w toczącym się postępowaniu naruszono przepisy postępowania, a w szczególności art. 8 i art. 10 k.p.a., a to z uwagi na nieudostępnienie skarżącemu oferty konkurenta. Z tych względów nie miał on możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Naruszono też art. 73 i art. 74 k.p.a., odmawiając skarżącemu udostępnienia pełnych akt sprawy, w tym materiałów konkurenta, nie dokonując przy tym odmowy uwzględnienia zgłoszonego wniosku w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Następnie Prezes NFZ złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenia, jakoby w postępowaniu administracyjnym naruszono wskazane wyżej przepisy. Jak podniósł organ, materiały konkurenta zawierały dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i tym samym nie mogłyby być udostępnione do wglądu skarżącemu. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Jak wskazano, powołane wyżej przepisy, definiując zakres interesu prawnego odwołującego, ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub organu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym były przestrzegane zasady wynikające z przepisów prawa, a w szczególności zasada równego traktowania stron. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, czyli zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem ustalenie normy prawa materialnego będzie miało znaczenie przy odpowiedzi na pytanie, czy zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej wskazał art. 152 ust. 1 u.s.o.z. przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wniosku, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z treści powołanego przepisu wynika, że tylko naruszenie przez Fundusz zasad postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, zawartych w dziale VI usoz, stanowi podstawę wnoszenia środków odwoławczych oraz skargi. Niewątpliwie podstawowe zasady tego postępowania zawarte zostały w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. Należą do nich: obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania nie wymaga głębszej interpretacji, bowiem, stosownie do art. 134 ust. 2 u.s.o.z., polega ona na tym, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane były świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do zrozumienia zasady uczciwej konkurencji należy sięgnąć do ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Ustawa ta wymienia czyny będące przejawem nieuczciwej konkurencji. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy jako czyn nieuczciwej konkurencji wskazuje: przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza to interes przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 4 powyższej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć nieujawnianie do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacji przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stosując powyższe reguły, sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. Uzupełnieniem zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji zawartej w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. są wymagania odnoszące się do opisu przedmiotu zamówienia zawarte w art. 140 ust. 1 u.s.o.z., stanowiącym, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Naczelny Sąd Administracyjny dodał również, że do podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy zasada opisana w art. 147 u.s.o.z., stanowiącym, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedstawione zasady służą stworzeniu świadczeniodawcom jednakowych szans przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania, a także jednoznaczne i wyczerpujące opisanie przedmiotu zamówienia. Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych obowiązują w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a ich przestrzeganie obejmuje również kontrola sądowoadministracyjna. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. Tym samym Sąd ten zgodził się ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy, nie jest prawidłowa. Ujawnienie bowiem tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad. Naczelny Sąd Administracyjny przechodząc do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych jako nieuzasadniony zarzut Sądu I instancji prowadzenia postępowania przez organy z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez to, iż organy nie wyjaśniły pełnego stanu faktycznego sprawy, gdyż strona pozbawiona wglądu do akt nie mogła sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w pierwszej kolejności stwierdził, że nieprecyzyjne jest twierdzenie Sądu I instancji, że strona była pozbawiona wglądu do akt sprawy. Z akt sprawy bowiem wynika, że były one udostępniane pełnomocnikowi strony skarżącej, z tym, że w aktach tych nie znajdowała się oferta S. Nie zgodził się również z poglądem, że niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zachodzi wtedy, gdy strona skarżąca nie może sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu. Uznał jednak za słuszne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego skarżącemu prawa przeglądania akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stosownie do art. 74 k.p.a., organ może odmówić udostępnienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej, lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Problem sprowadza się mianowicie do tego, czy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym stanowczym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nietrafnie zarzucił Prezesowi NFZ, że nie wyjaśnił dlaczego przeprowadzono kontrolę tylko jednego oferenta, tzn. skarżącego. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), komisja konkursowa jest uprawniona do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy. Uprawnienie to, jak trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej, jako wynikające z obowiązującego prawa nie może być odczytywane jako naruszenie prawa. Dodać należy, że to uprawnienie nie może być rozumiane jako przejaw nierównego traktowania uczestników konkursu, mieści się bowiem w granicach swobodnego wyboru komisji konkursowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielenia świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, jeżeli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy). Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacją w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. Jak już wcześniej wskazano, odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach). Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Nie wiąże się to jednakże, jak podkreślił w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny z nieograniczonym ujawnieniem oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy, albowiem prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W świetle powyższych uregulowań nie podlegają ujawnieniu dane zawarte w ofercie objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. W tym stanie rzeczy nietrafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, 8, 9, 15, 77 § 1 i § 4 i 107 § 1 i § 3 kpa. Organ nie uchybił też normie wynikającej z art. 10 kpa, albowiem strona miała możliwość zapoznania się z materiałami postępowania poza ofertą konkurencyjnego świadczeniodawcy, której odmowa ujawnienia nastąpiła w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie doszło również do naruszenia art. 74 kpa. Stosownie do tego przepisu organ może odmówić udostępnienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w której chodziło o rozstrzygnięcie zagadnienia, czy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej. Zgodnie z wiążącym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego oferta ta może być dowodem w sprawie administracyjnej, z tym, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie. Kolejny zarzut skarżącego wykazujący nieprawidłowość polegającą na przeprowadzeniu kontroli tylko jednego oferenta o tyle jest niezasadny, iż prawo do kontroli wynika z obowiązujących przepisów prawa i nie może być odczytywane jako przejaw nierównego traktowania uczestników konkursu. Wbrew twierdzeniom skargi organy obu instancji w ramach posiadanych uprawnień i z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego poddały analizie całość zgromadzonej podczas przedmiotowego postępowania dokumentacji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa NFZ, że w trakcie przeprowadzonego konkursu nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad a w konsekwencji interesu skarżącego. Organ zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Przedmiot postępowania został określony zgodnie z wymogami, określonymi w art. 140 usoz. Wszelkie wymagania, wyjaśnienie i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Kryteria oceny ofert były dla wszystkich biorących udział w konkursie jednakowe i nie uległy zmianie w trakcie trwania postępowania. Organ wyjaśnił przekonywująco i dostatecznie wyjaśnił, dlaczego skarżący otrzymał mniejszą ilość punktów za kryterium ciągłość niż jego konkurent, co w ostateczności zadecydowało o wybraniu oferty s. jako korzystniejszej. W świetle powyższego za niezasadne należy uznać podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie doszło bowiem do naruszenia zasad postępowania konkursowego a co za tym idzie interesu skarżącego. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna, co powoduje jej oddalenie na mocy art. 151 ppsa.