VI SA/Wa 1661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. na zawiadomienie Komisji Egzaminacyjnej dla kandydatów na biegłych rewidentów z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nie uwzględnienia odwołania od wyniku egzaminu postanawia: odrzucić skargę. Skarżąca – K. M., przystąpiła przed Komisją Egzaminacyjną dla kandydatów na biegłych rewidentów (dalej Komisja) do egzaminu z "Prawa [...]", przeprowadzonego w ramach postępowania kwalifikacyjnego dla biegłych rewidentów. Z egzaminu tego uzyskała notę niedostateczną. Zapoznawszy się ze swoją pracą egzaminacyjną skarżąca złożyła do Komisji odwołanie od wyniku ww. egzaminu. Komisja odwołania nie uwzględniła, o czym zawiadomiła skarżącą pismem z [...] kwietnia 2017 r. Skarżąca zażądała od Komisji sporządzenia uzasadnienia przedmiotowego zawiadomienia, które w jej ocenie powinno zawierać "szczegółowe odniesienie się do każdego z zarzutów mojego odwołania od wyników egzaminu". Komisja w odpowiedzi poinformowała skarżącą, że żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje obowiązku sporządzenia pisemnego uzasadnienia zawiadomienie o uwzględnieniu, bądź nieuwzględnieniu odwołania od wyniku egzaminu na biegłego rewidenta. Na zawiadomienie Komisji z [...] kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że pomimo zwrócenie się do Komisji o sporządzenie uzasadnienia nieuwzględnienia jej odwołania od wyniku egzaminu takiego uzasadnienia nie otrzymała. Wyraziła przy tym stanowisko, że status kandydata na biegłego rewidenta jest analogiczny jak kandydata na adwokata, czy radcę prawnego, jednakże w przypadku kandydatów na biegłych rewidentów nie przysługuje im prawo odwołania się od negatywnych wyników egzaminu do niezawisłego Sądu. W jej ocenie nie ma powodu, dla którego należałoby odmiennie traktować kandydatów na biegłych rewidentów od kandydatów na adwokata, czy radcę prawnego, a to z uwagi na fakt, że wszystkie te zawody są zawodami zaufania publicznego. Komisja w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiotem kontroli Sądu skarżąca uczyniła zawiadomienie, którym Komisja poinformowała ją o nieuwzględnieniu jej odwołania od wyniku egzaminu dla kandydatów na biegłych rewidentów. W pierwszym rzędzie Sąd musi zatem ustalić czy ów przedmiot wpisuje się w zakres jego kognicji określony w art. 3-5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w § 2 art. 3 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nie przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zróżnicowanie przedmiotu poszczególnych skarg i wniosków przewidzianych w art. 3-4 p.p.s.a. i przepisach szczególnych powoduje, że ich funkcji i charakteru prawnego nie da się określić in genere. Konieczne jest wyodrębnienie dwu kategorii skarg i wniosków. Pierwszą stanowią skargi na indywidualne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, podejmowane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym. Drugą kategorię stanowią wszystkie pozostałe skargi i wnioski, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 5-7 p.p.s.a. oraz w art. 4 p.p.s.a. W odniesieniu do tej kategorii skarg i wniosków, ich funkcja ogranicza się do postępowania sądowoadministracyjnego i w odniesieniu do tego postępowania należy ustalić ich charakter prawny (por. T. Woś. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 45-46.). Jak wynika z akt sprawy Komisja skarżone zawiadomienie wydała w oparciu o § 21 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na biegłych rewidentów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1611), dalej rozporządzenie, które zostało wydane w oparciu o ustawową delegację zawartą w art. 9 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. z 2009 r., nr 77 poz. 649 ze zm.), dalej u.b.r. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia od wyniku egzaminu kandydatowi na biegłego rewidenta przysługuje prawo wniesienia pisemnego odwołania do Komisji w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyników egzaminu. Przepis ust. 2 § 21 stanowi, że Komisja rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i niezwłocznie zawiadamia pisemnie kandydata na biegłego rewidenta o rozstrzygnięciu. Z powyższej regulacji wynika zatem, że Komisja rozpoznawszy odwołanie kandydata na biegłego rewidenta od wyniku egzaminu obowiązana jest pisemnie zawiadomić go o tym jak rozstrzygnęła odwołanie. Wobec tego Komisja jedynie zawiadamia o sposobie załatwienia odwołania, tj. że uwzględniła odwołanie lub nie. Nie wydaje w tym przypadku żadnego aktu władczo rozstrzygającego indywidualną sprawę co do istoty. W ocenie Sądu uregulowana w Rozdziale 5 rozporządzenia procedura odwoławcza od wyników egzaminów na biegłego rewidenta, przewidująca weryfikację pracy egzaminacyjnej poprzez złożenie odwołania, nie powoduje, że owo "odwołanie" jest odwołaniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, albo że wniesienie takiego odwołania prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wynik ponownej weryfikacji pracy egzaminacyjnej, co ważne dokonywanej przez tą samą Komisję, przyjmuje formę pisemnego zawiadomienia, a nie aktu administracyjnego zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu sama ustawa o biegłych rewidentach, będąca delegacją dla powyższego rozporządzenia, przyznając Komisji uprawnienie do rozpatrywania odwołań od wyników egzaminów (art. 7 pkt 4), nie zastrzega dla tego rozpatrzenia formy decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy podnieść, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w formie decyzji wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa tak stanowi. A contario brak wskazania takiej formy rozstrzygnięcia w ustawie powoduje, że nie można jej domniemywać, czy próbować wywieść z faktu, że od wyniku egzaminu przysługuje odwołanie. Tym bardziej, że - jak już to wskazano, odwołanie w omawianym przypadku wnosi się do tej samej Komisji, która ustaliła wynik egzaminu. Nadto Komisja rozpatrując takie odwołanie nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu odwołującemu się określonego prawa. Jej rola sprowadza się wyłącznie do ponownego sprawdzenia pracy egzaminacyjnej i ustalenia liczby punktów za udzielone odpowiedzi, a następnie oceny czy uzyskana punktacja daje ostatecznie możliwość wystawienia noty pozytywnej, czy też niedostatecznej. Wypada w tym miejscu przywołać także treść uzasadnienia postanowienia NSA z 7 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 320/12, w którym stwierdzono, że "Komisja Egzaminacyjna jest organem powoływanym przez Ministra Finansów, jednakże nie jest instytucją uprawnioną do wydawania aktów o charakterze władczym, takich jak decyzje administracyjne. Jej rola ogranicza się do czynności związanych z przeprowadzeniem egzaminów na biegłego rewidenta, czy też stwierdzanie, na wniosek kandydata na biegłego rewidenta, odbycia praktyki i aplikacji. Są to czynności wykonywane w ramach wewnętrznego postępowania, które musi przejść kandydat na przyszłego biegłego rewidenta. Nie jest to postępowanie administracyjne, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Ustawodawca wyraźnie zaznaczył, które działania przewidziane w ustawie o biegłych rewidentach podlegają przepisom innych ustaw, jak: Kodeks postępowania administracyjnego, czy Kodeks postępowania karnego." W tej sytuacji zaskarżonego zawiadomienia Komisji Sąd nie można potraktować jako decyzji administracyjnej, czy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, i jako takie nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga, której przedmiotem jest owo zawiadomienie, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd zauważa przy tym, że istotnie regulacje prawne dotyczące kandydatów na biegłych rewidentów są zgoła odmienne od przepisów odnoszących się do kandydatów na adwokatów, czy radców prawych. Jednakże, skoro z woli ustawodawcy mają one takie brzmienie, i są to regulacje powszechnie obowiązujące, to zarówno organy administracji, jak i sądy mają obowiązek je przestrzegać i stosować. Jeżeli ani ustawa o biegłych rewidentach, ani ww. rozporządzenie nie przewidują – jak sama skarżąca wskazała, możliwości zaskarżenia wyników egzaminu na biegłego rewidenta do sądu administracyjnego, to takiego prawa nie można domniemywać. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną.