VI SA/Wa 1664/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) – dalej "k.p.a." w związku z art. 24 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2115), po rozpatrzeniu odwołania P. M. od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymującej w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w L. z [...] listopada 2018 r. nr [...], w sprawie odmowy wpisu P. M. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w L., utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z 28 lutego 2018 r. P. M. wystąpił do Okręgowej Izby Radców Prawnych w L. z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych prowadzonych przez tę Izbę. Jako podstawę wniosku wskazała art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o radcach prawnych. Ze złożonych dokumentów wynikało, że skarżący ukończył studia na kierunku prawo na Uniwersytecie [...] w L. uzyskując tytuł magistra. Następnie na tej samej uczelni uzyskał stopień naukowy doktora nauk prawnych, nie figuruje w kartotece karnej, korzysta z pełni praw publicznych i posiada pełną zdolność do czynności prawnych. Skarżący złożył do akt kopie dokumentów mających poświadczać spełnianie ustawowych przesłanek wpisu na listę, tj. umowy zlecenia zawartą z radcą prawnym A. K. w latach 2010 roku wraz z opinią, zaświadczenia o zatrudnieniu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych od 2003 roku w pełnym wymiarze czasu pracy, powołanie na członka pozaetatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zaświadczenie o zatrudnieniu w Wyższej Szkole [...] w L. oraz wykaz publikacji. W toku postępowania Okręgowa Izba Radców Prawnych w L. wzywała wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wpis poprzez złożenie zaświadczenia określającego wymiar czasu wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego podanego w wymiarze tygodniowym lub miesięczny przez czas trwania umów zlecenia lub złożenie umów o pracę z dokumentami określającymi zakres obowiązków lub zaświadczeniami od pracodawcy określającymi zakres obowiązków jeżeli z umów tych wywodzona jest podstawa faktyczna ubiegania się o wpis na listę radców prawnych. W odpowiedzi na wezwania skarżący złożył zaświadczenie wystawione przez Dyrektora Departamentu Legislacyjno-Prawnego Centrali ZUS w W. wskazujące na zakres obowiązków skarżącego zatrudnionego od 1 listopada 2016 r. na stanowisku głównego specjalisty. Uchwałą z [...] listopada 2018 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w L. odmówiła wnioskodawcy wpisu na listę radców prawnych wskazując, że nie wykazał on wymaganego doświadczenia, ani wskazanego w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ani w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych. Podano, że skarżący nie złożył zaświadczenia od radcy prawnego, z którą współpracował obejmującego konkretne dane o wymiarze czasu współpracy w ujęciu miesięcznym, tygodniowym bądź innym, w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, a jego doświadczenie podczas pracy w ZUS nie stanowi wykonywania bezpośrednich czynności przy tworzeniu projektów ustaw lub rozporządzeń, bowiem ZUS nie jest podmiotem wydającym takie akty prawne, a ponadto czynności te miały charakter sporadyczny i trwały której niż wymagane ustawą 3 lata. W odwołaniu skarżący wskazywał, że na każdym ze stanowisk w ZUS wykonywał czynności związane z przygotowywaniem aktów prawnych, a w przypadku umów cywilnoprawnych, przepisy ustawy o radcach prawnych nie wymagają legitymowaniem się określonym czasem pracy. Uchwałą z [...] marca 2019 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że skarżący nie spełnia przesłanek wpisu na listę radców prawnych. W wyniku wniesionego odwołania, Minister Sprawiedliwości utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy. Wyjaśnił, że z dokumentów złożonych przez skarżącego nie wynika, jaki był rzeczywisty wymiar czasu pracy w ramach umowy cywilnoprawnej zawartej z radcą prawnym A. K.. Z kolei w ramach zatrudnienia w ZUS przygotowywanie projektów zmian ustawowych stanowiło tylko jeden z wielu jego obowiązków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. zaskarżył powyższą uchwałę w całości. Zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i dowolnej ocenie, zwłaszcza poprzez odmowę mocy dowodowej dokumentom w postaci zaświadczenia Dyrektora Departamentu Legislacyjno-Prawnego z [...] czerwca 2018 r., potwierdzającego 5-letnią pracę w pełnym wymiarze m. in. nad przygotowywaniem projektów zmian ustawowych oraz polecenia służbowego Prezesa ZUS z [...] grudnia 2012 r. powołującego skarżącego na koordynatora pilotażowego Centrum Apelacji i Kasacji w L. i zlecanie wskazywanie kierunków legislacyjnych zmian oraz opracowywanie projektów zmian w zakresie zabezpieczenia społecznego oraz dokumentowi z [...] marca 2015 r, pt. "Organizacja i zasady funkcjonowania Centrów Analityczno – Konsultacyjnych", w którym wśród realizowanych zadań wskazano, że centra te dostarczają informacji o lukach w przepisach, wskazując kierunki i propozycje zmian legislacyjnych, co w ocenie skarżącego spowodowało do uznania istotnych w sprawie okoliczności za nieudowodnione. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 15 k.p.a i art. 136 k.p.a. poprzez niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności, z naruszeniem obowiązku rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, naruszenie art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania. Ponadto strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b i c ustawy o radcach prawnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sprawując kontrolę legalności decyzji Sąd nie dopatrzył się w niej ani wad kwalifikowanych ani też uchybień przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszeń prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Sąd nie ze wszystkimi wywodami zaskarżonej decyzji się zgadza, bowiem wykładnia przepisów prawa materialnego nie w pełni odpowiada temu, jak Sąd rozumie stosowane w tej sprawie przepisy, niemniej uwaga ta nie skutkuje uznaniem, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, że skarżący niewątpliwie posiada niemałe i zróżnicowane doświadczenie zawodowe, w tym także w organach administracji, poparte – jak dowodzą sporządzone na tę okoliczność opinie przełożonych – wysokim poziomem wiedzy prawniczej. Niemniej jego kompetencje i historia zawodowa krzyżują się z tymi, które wymagane są przez przepisy ustawy do wykonywania zawodu radcy prawnego bez konieczności przystąpienia do egzaminu radcowskiego i uzyskania pozytywnego zeń wyniku. W szczególności wieloletnie świadczenie pracy w administracji publicznej, nawet na wysokich stanowiskach nie stanowi wystarczającej przesłanki do tego by uzyskać tytuł zawodowy radcy prawnego. Tak samo występowanie w postępowaniach sądowych w roli pełnomocnika procesowego organu nie stanowi przesłanki uzyskania wpisu na listę radców prawnych. Warto na marginesie podkreślić, że w taką rolę wcielić się może każdy, stosownie upoważniony, pracownik organu, nawet niebędący prawnikiem (por. art. 35 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zamieszczone w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b i c ustawy o radcach prawnych statuują samoistne podstawy uzyskania wpisu na listę radców prawnych bez spełnienia warunku odbycia aplikacji i złożenia egzaminu radcowskiego z wynikiem pozytywnym. Traktować je należy jako wyjątki od zasady, że radcą prawnym zostaje osoba po ukończeniu takiej aplikacji i zdaniu egzaminu zawodowego. Być może ukształtowane w ten sposób ścieżki dochodzenia do zawodu radcy prawnego budzą pewien niedosyt, niemniej w aktualnym stanie prawnym tylko takie są dostępne i innych – w procesie stosowania prawa – wykreować nie można. Z drugiej strony – powinna jednak zachodzić pewna równoważność kwalifikacji i doświadczenia zawodowego uprawnionych do uzyskania tego samego tytułu zawodowego, obarczonego przy tym zaufaniem społecznym i szczególnymi uprawnieniami w obrocie. Oznacza to, że w postępowaniu powinno zostać ustalone, że wnioskodawca rzeczywiście przez wymagany okres 3 lat rzeczywiście świadczył wymagane prawem czynności w wymiarze i zakresie zbliżonym, porównywalnym do obowiązków spoczywających na aplikantach radcowskich. Ustawodawca przyjął, że tego rodzaju cechy można nabyć uzyskując stopień naukowy doktora nauk prawnych, któremu towarzyszy (poza wymienionymi w art. 25 ust. 1 pkt lit. a i d ustawy o radcach prawnych) wykonywanie czynności zawodowych polegających na wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, lub "prawniczych" spółkach prawa handlowego lub pozostawanie w zatrudnieniu w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Stwierdzenie, że te wyjątkowe podstawy zostały spełnione nastąpić zatem może tylko wówczas, gdy z niebudzących wątpliwości dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym wynika, że kandydat na radcę prawnego legitymuje się podobną wiedzą, doświadczeniem i kwalifikacjami jak osoba, która odbyła aplikację i zdała egzamin zawodowy. Nie jest w ocenie Sądu konieczne, by stanowisko pracy wnioskodawcy było nazwane opisane w szczególny sposób, bo nie chodzi tu o określenia formalne, typu "doradca prawny" czy "legislator", "prawnik". Istotne jest to, by realnie wykonywane czynności rzeczywiście polegały na świadczeniu pomocy prawnej lub na udziale w tworzeniu prawa. Nie musi być to podstawowe zajęcie, ale musi ono zajmować znaczącą ilość codziennego czasu pracy i zaangażowania wnioskodawcy tak, by – jak już zaznaczono – można byłoby tę aktywność porównać z odbywaniem aplikacji, żmudnym przygotowywaniem się do egzaminu i jego złożeniem z wynikiem pozytywnym. Tylko w ten sposób zapewnimy realizację zasady równości nie tylko w jego tworzeniu, ale i w jego stosowaniu. Tak samo ustawodawca nie wymaga tego, by wykonując czynności pomocy prawnej odbywało się to na podstawie umowy o pracę, dopuszczając także inne formy współpracy. Wbrew temu, co stwierdzono w zaskarżonej decyzji, nie jest więc konieczne – i zresztą zasadnie – legitymowanie się określonym wymiarem czasu świadczenia tych czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej. Rację więc w pewnym sensie ma skarżący, gdy twierdzi że ustawa (w prawnie znaczącym okresie czasu) tego nie wymagała. Niemniej nie można tracić z pola widzenia sensu tej regulacji. W tym przypadku także powinno zostać wykazane, że intensywność, zaangażowanie w realizację świadczonych czynności odpowiadała pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. W świetle bowiem art. 25 ust. 4 ustawy o radcach prawnych zmniejszony wymiar zatrudnienia powoduje automatyczne wydłużenie okresu trzyletniego, o którym mowa w art. 25 ust. 1 lit. b i c ustawy o radcach prawnych. Nie chodzi tu o ilość godzin w wymiarze tygodniowym, miesięcznym, czy innym, ale o to, w jakim stopniu wnioskodawca poświęcał swój czas zawodowy na ten właśnie, a nie inny rodzaj aktywności. W tej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione warunki art. 25 ust. 1 lit. b i c ustawy o radcach prawnych. A zatem nie można powiedzieć, że wydana decyzja jest nieprawidłowa. Zwrócić należy uwagę, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony, w tym gdy strona ubiega się o przyznanie określonego uprawnienia (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16, LEX nr 2429212), bądź gdy przepis prawa przenosi tenże ciężar na stronę postępowania. W tej sprawie nie można organom uczynić zarzutu niezebrania wyczerpująco materiału dowodowego ani jego wszechstronnej oceny. Wskazane w skardze art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zostały naruszone. Przeanalizowano, bardzo wnikliwie wszystkie zgromadzone materiały, a nawet wzywano skarżącego dwukrotnie do ich uzupełnienia. Wprawdzie wezwanie to ukierunkowane było także na określenie wymiaru czasu pracy (stanowiąc niejako pokłosie nie w pełni prawidłowej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o radcach prawnych), co w ocenie Sądu zasadne nie było, to jednak domagano się od skarżącego także wskazania zakresu czynności, które wykonywał w kancelarii radcy prawnego. Nic nie stało na przeszkodzie, by skarżący scharakteryzował szczegółowo zakres swoich obowiązków podczas pracy na rzecz radcy prawnego A. K., zaprezentował te pisma czy opinie, które zdołał wówczas przygotować, czy też nawet opisał sprawy, z w których podejmował określone czynności. Na tej podstawie można byłoby zweryfikować to, czy zakres obowiązków był porównywalny z tym, który spoczywał na egzaminowanych aplikantach radcowskich. Nie przedstawił także skarżący projektów aktów prawnych czy opinii o nich, które mogłyby świadczyć o tym, że przez okres trzech lat zajmował się intensywnie legislacją. Nie mogą zastąpić tego złożone opinie o osobie wnioskodawcy, czy o rzetelnym wywiązywaniu się z powierzonych obowiązków. To zdecydowanie nie jest wystarczające. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że opinia zatrudniającego go radcy prawnego była w tej sprawie decydująca. Wprost przeciwnie – jej wyrażenie nie należało do ustawowo zakreślonych przesłanek uwzględnienia żądania. Przedłożone materiały wymaganych przepisami ustawy okoliczności nie dowodzą. W tej sprawie aktualizowała się w pełni powinność wnioskodawcy do wykazania faktów, z których wywodził skutki prawne. Skoro więc skarżący nie udźwignął ciężaru dowodu, który w tym przypadku na nim spoczywał, rozstrzygnięcie organu nie mogło być dla niego korzystne. To, że organ dokonał odmiennej od oczekiwanej od skarżącego oceny materiału dowodowego nie oznacza, że ocena ta była nieprawidłowa. Tego rodzaju uchybień Sąd się nie dopatrzył. Nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności ani obowiązku rozpatrzenia zarzutów odwołania – w zaskarżonej decyzji uczyniono to z należytą starannością, prezentując wnikliwie stanowisko organu odwoławczego. Decyzja jest komunikatywna, sporządzona prawidłowo w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. czy art. 11 k.p.a. Sąd oddalił na rozprawie wnioski dowodowe, bowiem w świetle art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie miały one żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pismo – informacja o pracach legislacyjnych ZUS nie dokumentowało czynności świadczonych bezpośrednio przez skarżącego, a kopia pełnomocnictwa do występowania przed sądami administracyjnymi nie mogła mieć żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji, a więc spełnienia przesłanek uzyskania wpisu na listę radców prawnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.