VI SA/Wa 1668/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów szkolenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. Pan M. W. - dalej również skarżący zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w L. o zwolnienie z obowiązku ponoszenia pozostałej, dotychczas nie uiszczonej części opłaty za aplikację adwokacką za rok szkoleniowy 2007/2008. W uzasadnieniu wniosku wskazał na "Regulamin zwalniania aplikantów adwokackich od ponoszenia opłat za aplikację" z dnia 3 września 2005 r. § 1 ust. 1 regulaminu przewiduje możliwość zwolnienia aplikanta w całości lub części z opłaty rocznej, jednak brak jest w powyższym regulaminie szczegółowych zasad przyznawania ulg. Zasadność zastosowania wobec niego zwolnienia skarżący uzasadnił znacznym pogorszeniem się sytuacji materialnej swojej rodziny związanej z narodzinami dziecka. Wskazał, że miesięczny dochód czteroosobowej rodziny wynosi netto 2200zł, z czego utrzymanie mieszkania pochłania około 900zł. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r. Okręgowa Rada Adwokacka w L. odmówiła zwolnienia apl. adw. M. W. z obowiązkowej płatności za aplikację adwokacką za rok szkoleniowy 2007/2008 w części wnioskowanej. Skarżący nie zgodził się z powyższą uchwałą i wniósł od niej odwołanie w dniu [...] lipca 2008 r., w którym podniósł między innymi, że skarżona uchwała w istocie nie zawiera uzasadnienia. Nie jest nim stwierdzenie o rozłożeniu odpłatności na raty wobec wszystkich aplikantów, gdyż nie jest ono zgodne z wnioskiem skarżącego, który zmierzał do zwolnienia z opłaty w części. Organ nie wypowiedział się czy sytuacja materialna i życiowa wnioskodawcy uzasadnia wniosek czy też nie. Interpretacja przepisu art. 76 b ust. 4 prawo o adwokaturze oraz przywoływanego Regulaminu zwalniania z opłat dokonana przez Okręgową Radę Adwokacką czyni ten przepis martwym zapisem, w praktyce niemożliwym do zastosowania. Zauważył ponadto, że organ podejmując decyzję wpływa na własną sytuację ekonomiczną, co w ocenie skarżącego wpływa negatywnie na bezstronną ocenę merytoryczną sprawy skutkującą podjęciem skarżonej uchwały. Jak wynika ze złożonego rocznego sprawozdania finansowego sytuacja ekonomiczna Izby Adwokackiej w L. jest bardzo dobra. Część środków uzyskanych z tytułu opłat za aplikację została niewykorzystana, a duża ich część została przeznaczona, w ocenie skarżącego, na cele nie związane ze szkoleniem aplikantów adwokackich. Wobec powyższego trudno uznać zasadność decyzji odmawiającej zwolnienia z opłaty w sytuacji gdy przekazywane z tego tytułu środki nie są wykorzystywane, lub są wykorzystywane niewłaściwie. Następnie skarżący złożył skargę na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. o sygn. VI SA/Wa 218/12 WSA w Warszawie nakazał wydanie przez Prezydium ORA uchwały rozstrzygającej odwołanie skarżącego w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą z dnia [...] maja 2012 r. Prezydium NRA utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu wskazało między innymi, że podstawą faktyczną dla zwolnienia od opłat za szkolenie w toku aplikacji może stanowić trudna sytuacji materialna aplikanta. Przez sytuację taką należy rozumieć stan, w którym - z uwagi na warunki rodzinne, osobiste, zdrowotne, finansowe, przy uwzględnieniu możliwości wynikających ze statusu zawodowego aplikanta i jego współmałżonka - nie jest realne, by aplikant osiągnął środki na pokrycie opłat za aplikację. W szczególności zwolnienie od opłat uzasadniają przypadki losowe, np. związane z nagłą utratą zdrowia czy innymi zdarzeniami, które powodują pozbawienie możliwości zarobkowania. Skarżący nie dowiódł, by taka sytuacja miała miejsce w jego przypadku. Zarówno on, jak i jego żona są osobami pracującymi, zaś w toku aplikacji pan W. może podejmować się zleceń (substytucji), przynoszących realny dochód. Zapewnienie zawczasu środków na pokrycie opłat za szkolenie (lub możliwości ich uzyskiwania na bieżąco) jest jednym z podstawowych obowiązków aplikanta, a zwolnienie z tego obowiązku może następować jedynie wyjątkowo. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący mógł nie znać szczegółowej wysokości opłat w chwili przystępowania do adwokatury. Znana mu była niewątpliwie sama zasada odpłatności, co winno spowodować odpowiednie przygotowanie się do organizacji życia rodzinnego i zawodowego na czas aplikacji. Sytuacja pana W. nie odbiega od sytuacji większości aplikantów i nie sposób przyjąć, by wszystkie osoby o zbliżonym statusie rodzinnym i materialnym miały uzyskiwać zwolnienie od opłat. Sytuacja finansowa Izby L. wymaga, by pokrywanie niemałych kosztów szkolenia odbywało się ze środków wnoszonych przez aplikantów. Rozważania skarżącego, że środki uzyskane przez ORA z opłat za szkolenie są wykorzystywane niewłaściwie, mają charakter insynuacji, nieznajdujących pokrycia w faktach. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 6 i 7 k.p.a. przez brak wnikliwej analizy sytuacji faktycznej, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, - art. 8 k.p.a. przez zwrot dokumentów będących podstawą do zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów szkolenia z adnotacją jako "nieistotne", oraz prawa materialnego: - art. 76 b ust. 4 ustawy prawo o adwokaturze w związku § 3 ust. i Regulaminu zwalniania aplikantów adwokackich od ponoszenia opłaty rocznej przez brak analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek do uzyskania zwolnienia, W uzasadnieniu wskazał między innymi, że skarżący złożył do akt obszerną dokumentację z której wynika jakie były dochody jego gospodarstwa domowego, jakie były miesięczne obciążenia kredytowe, jak przedstawiała się sytuacja zdrowotna poszczególnych członków rodziny. W odpowiedzi organ zwrócił część dokumentacji jako niemających znaczenia dla sprawy i nie dokonał interpretacji pozostałych złożonych dokumentów pod kątem możliwości uiszczania opłat przez skarżącego. W szczególności stwierdzenie, że zarówno skarżący jak i jego żona pracują nie może stanowić gruntownej analizy akt sprawy, zwłaszcza, że tylko pobieżna analiza pozwala zauważyć, że bilans dochodów i wydatków gospodarstwa skarżącego jest niekorzystny. Ogólne stwierdzenie, że sytuacja skarżącego nie odbiega od sytuacji innych aplikantów nie może być podstawą do odmowy zwolnienia szczególnie w sytuacji gdy organ nie wykazał, by analizował stan faktyczny sprawy. W efekcie nie mógł on ocenić czy zaistniały szczególne okoliczności pozwalające na skorzystanie z przywileju zwolnienia skarżącego od opłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że z dyspozycji art. 76b ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że aplikacja adwokacka jest odpłatna. Z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej Okręgowej Rady Adwokackiej, pokrywane jest szkolenie aplikantów adwokackich (art. 76 b ust. 2), wysokość zaś opłaty rocznej określa Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej (przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż sześciokrotność minimalnego wynagrodzenia - art. 76b ust. 3). Zgodnie z dyspozycją art. 76b ust. 4 ustawy Prawo o adwokaturze, Okręgowa Rada Adwokacka może zwolnić aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty, w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. Decyzja podejmowana na podstawie ust. 4 art. 76b, ma charakter uznaniowy i podejmowana jest przez organ w zależności od oceny konkretnych okoliczności. W przedmiotowej sprawie okoliczności sprawy nie uzasadniają zwolnienia skarżącego od poniesienia opłaty. Podstawę faktyczną dla zwolnienia aplikanta adwokackiego od opłat za szkolenie w toku aplikacji może stanowić trudna sytuacja materialna aplikanta. Trudna sytuacja materialna aplikanta oznacza jednak sytuację, w której z uwagi na warunki rodzinne, osobiste, zdrowotne czy finansowe nie jest realne by aplikant osiągnął środki na pokrycie opłat za aplikację. Chodzi zatem o sytuację gdy ktoś pozbawiony zostaje możliwości zarobkowania z przyczyn od siebie niezależnych, na które nie ma wpływu. W przedmiotowej sprawie, zarówno skarżący jak i jego żona pracują, oboje mają zatem możliwość osiągnięcia realnego dochodu. Co więcej, skarżący jako aplikant ma realne możliwości wyższego zarobkowania — np. poprzez występowanie przed sądem w ramach tzw. zastępstw procesowych. Z uwagi na powyższe w przypadku skarżącego nie było podstaw do zwolnienia. Skarżący nie dowiódł bowiem, iż jego sytuacja nie pozwala na osiągnięcie realnego dochodu. Fakt obciążenia kredytami czy koniecznością ponoszenia innych opłat nie może usprawiedliwiać zwolnienia od ponoszenia opłat. Po pierwsze sytuacja taka nie jest niczym nadzwyczajnym, a wskazane przez skarżącego okoliczności i wydatki, są wydatkami nieodbiegającymi od przeciętnego poziomu; po drugie zaś, decydując się na rozpoczęcie aplikacji skarżący winien zagospodarować odpowiednie środki na szkolenie (bądź zastanowić się czy będzie w stanie podołać ekonomicznie szkoleniu). Zapewnienie środków na pokrycie opłat za aplikację jest jednym z podstawowych obowiązków aplikanta. Zwolnienie z tego obowiązku może następować jedynie wyjątkowo. Skarżący nie wykazał bowiem aby znalazł się w nadzwyczajnej, losowej sytuacji, uzasadniającej zwolnienie go od obowiązku ponoszenia opłaty za aplikację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] maja 2012 r., którą po rozpoznaniu odwołania apl. adw. p. M. W. od uchwały ORA w L. z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku płatności za aplikację adwokacką za rok szkoleniowy 2007/2008 w części wnioskowanej, utrzymano w mocy zaskarżoną uchwałę. Podstawę skargi stanowi zarzut naruszenia art. 76b ust. 4 ustawy o adwokaturze - poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do uznania, iż sytuacja finansowa skarżącego nie uzasadnia zwolnienia od opłaty za szkolenie w całości lub części, a także naruszenie § 3 ust. 1 Regulaminu zwalniania aplikantów adwokackich od ponoszenia opłaty rocznej poprzez brak analizy przesłanek uzasadniających zwolnienie, oraz naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy sytuacji faktycznej skarżącego oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jak już wskazano, art. 76b ust. 1 ustawy o adwokaturze stanowi, że aplikacja adwokacka jest odpłatna, przy czy maksymalną wysokość opłaty rocznej ustala, w drodze rozporządzenia, Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, kierując się koniecznością zapewnienia aplikantom właściwego poziomu wykształcenia. Taka jest zasada. Natomiast zgodnie z art. 76b ust. 4 powołanej ustawy, Okręgowa Rada Adwokacka może zwolnić aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. Zgodnie z ust. 5 powyższego przepisu, w wypadku podjęcia uchwały o zwolnieniu aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są proporcjonalnie do wysokości zwolnienia ze środków własnych właściwej Okręgowej Rady Adwokackiej. Jest to konsekwencja ustalonej w art. 76b ust. 2 zasady, że szkolenie aplikantów adwokackich pokrywane jest z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej Okręgowej Rady Adwokackiej. Zwolnienie aplikanta od ponoszenia opłaty oznacza zatem - w świetle przedstawionego przepisu - że koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są proporcjonalnie do wysokości zwolnienia ze środków własnych właściwej okręgowej rady adwokackiej. Z przedstawionych przepisów wynika, że uchwała okręgowej rady adwokackiej o zwolnieniu aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części ma charakter uznaniowy. Nie ulega wątpliwości, że uznanie nie oznacza dowolności podjęcia uchwały. Każde rozstrzygnięcie Rady musi więc być w sposób prawidłowy uzasadnione. Choć nie wynika to z przepisów ustawy Prawo o adwokaturze, ani z przepisów k.p.a., to nie ulega wątpliwości, że z samego pojęcia sprawy administracyjnej - jako sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (a taki charakter ma sprawa o zwolnienie aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty) wynika, że przy rozpatrywaniu wniosku w tej sprawie powinny być brane pod uwagę również okoliczności podmiotowe, związane z sytuacją życiową wnioskodawcy (aplikanta), jego możliwościami zarobkowymi, sytuacją rodzinną i zdrowotną i inne. W uzasadnieniu swojego wniosku o zwolnienie z opłaty Pan M. W. przywołał szereg takich okoliczności, mających wpływ na jego sytuację finansową. Jak wynika z nadesłanych przez organ akt administracyjnych oraz informacji zawartych w odwołaniu skarżący złożył szereg dokumentów świadczących o jego sytuacji finansowej i rodzinnej. Dokumenty te zostały w części zwrócone skarżącemu, o czym świadczy treść pisma NRA z 31 maja 2010 r. (k. 37 akt sądowych). Jak wynika z powyższego pisma NRA uznała, że takie dokumenty jak karta leczenia żony i syna skarżącego, w żadnym stopniu nie dotyczą sprawy, a więc zgłoszone dowody pozostają poza zakresem rozpoznania. Powyższego stanowiska NRA nie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Rozpatrując wniosek o zwolnienie z ponoszenia opłat za aplikację organ w uzasadnieniu uchwały winien w sposób wnikliwy rozpatrzeć sytuację zarówno rodzinną jak i finansową skarżącego. Przeanalizować przede wszystkim dokumenty, które nadesłał skarżący, a następnie podjąć stosowną uchwałę. Wszystkie dokumenty przedstawione przez skarżącego winny być uwzględnione przy ocenie materiału dowodowego, czego w tej sprawie zabrakło. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej uchwały uniemożliwia kontrolę sądową tego rozstrzygnięcia, gdyż brak jest w nim pełnej analizy materiału dowodowego co narusza art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zawiera jedynie przytoczenie stanu faktycznego sprawy z podaniem przepisów prawa mających w tej sprawie zastosowanie, uwagę na temat uznaniowego charakteru powyżej uchwały, oraz dywagacje organu na temat konieczności zabezpieczenia przez skarżącego środków na pokrycie opłaty szkoleniowej. W uzasadnieniu brak jest natomiast bezpośredniego przełożenia powyższych wywodów na grunt niniejszej sprawy. Poprzestanie na wskazaniu przez Prezydium NRA, że skarżący i jego żona pracują, a skarżący nie podejmuje zleceń mogących przynieść mu dochody jest w ocenie Sądu daleko niewystarczające zwłaszcza w kontekście odesłanych bez wyraźnej przyczyny dokumentów zdrowotnych (o czym była mowa powyżej). Ponieważ postępowanie o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów szkolenia zakończone jest uchwałą o charakterze uznaniowym, dlatego też postępowania wyjaśniające w takiej sprawie winno być przeprowadzone w sposób wnikliwy i dogłębny oraz szczególnie staranny, z wykluczeniem stosowania przez organ adwokatury zachowań automatycznych, a wynik tego postępowania winien znaleźć odzwierciedlenie w przedmiotowej uchwale. Organ winien odnieść się do wszystkich obciążeń przedstawionych przez skarżącego zestawiając je z dochodami, a następnie dopiero wydać rozstrzygnięcie. Ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy Prezydium NRA zwróci się do skarżącego o przedłożenie dokumentów, o których mowa w piśmie z [...] maja 2010 r., a następnie powtórnie dokona pełnej analizy przedłożonej dokumentacji i wyda stosowne rozstrzygnięcie.