VI SA/Wa 1671/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2009 r. brak numeru w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, po rozpatrzeniu odwołania B. K. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2009 r., o odmowie wpisu wnioskodawczyni na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Wyjaśnił następnie, iż podstawą rozstrzygnięcia jest ocena, iż zainteresowana nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Ocena ta wynika z faktu, iż przeciwko kandydatce na aplikantkę toczyło się postępowanie karne o czyny z art. 270 § 1 k.k. oraz postępowanie służbowo-wyjaśniające. Postępowanie karne zostało prawomocnie umorzone wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. Natomiast postępowanie służbowo-wyjaśniające nie potwierdziło faktu popełnienia czynów karalnych i zostało zakończone z uwagi na fakt, iż zainteresowana przestała być aplikantem Prokuratury Okręgowej w [...]. Zdaniem organu zeznania złożone przez zainteresowaną w toku postępowania karnego potwierdzają fakt podpisywania dokumentów nie swoim imieniem i nazwiskiem a takie działanie stanowi przestępstwo i uzasadnia ocenę braku rękojmi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. K., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Skarżąca zarzuciła organowi manipulowanie materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu karnym, naruszenie art. 32 pkt. 1 i art. 175 pkt 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz bezpodstawne przyjęcie, iż nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż składając zeznania w postępowaniu karnym potwierdziła jedynie fakt istnienia określonych postanowień w regulaminie pracy kancelarii adwokackiej adw. J. S. z których wynikała teoretyczna możliwość wystąpienia zdarzenia. Podkreśliła, iż nie miała żadnego wpływu na treść regulaminu. Postępowanie karne zostało prawomocnie umorzone na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. oraz art. 322 § 1 k.p.k. wobec czego nie ciążą na skarżącej żadne zarzuty i nie może ona ponosić ujemnych konsekwencji bezpodstawnych oskarżeń. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady adwokackiej, wnosząc o jej oddalenie podtrzymało dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Dokonując tej oceny należy szczegółowo ustalić stan faktyczny, gdyż tylko wówczas dokonanie prawidłowej oceny będzie możliwe. Zgodnie z art. 75 pkt 2 ustawy prawo o adwokaturze aplikantem adwokackim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1-3 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego. Natomiast w myśl art. 65 pkt 1 ww. ustawy na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu. W wyroku z dnia 23 lutego 1999 r. (sygn. II SA 1888/98) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 65 pkt 1 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa i doktryny kontrola sądowa decyzji uznaniowych ogranicza się do badania zachowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu a zatem zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Uznanie administracyjne stanowi bowiem uprawnienie administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach swobody administracyjnej ograniczonej przez przepisy prawa materialnego i obowiązujące reguły proceduralne. Tak więc organ administracji ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny pod kątem spełniania warunków określonych przepisem przy jednoczesnym wyważeniu słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Uznaniowe rozstrzygnięcia muszą być wydawane w granicach zakreślonych przepisami ustawy oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Uznaniowość decyzji nie uzasadnia odstępstw od reguł k.p.a. i nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji, bez podpierania się ogólnikami. Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny. Podkreślić należy, że decyzja administracyjna musi być zindywidualizowana, a jej uzasadnienie musi odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Jak już wskazano wyżej wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone uchwały nie spełniają tych kryteriów w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Istota sprawy niniejszej dotyczy kontroli przez Sąd prawidłowości przeprowadzonej przez Naczelną Radę Adwokacką oceny osoby skarżącej jako kandydatki do wykonywania zawodu adwokata w oparciu o kryteria wymienione w art. 65 pkt 1 p.o.a. w kontekście zachowania wymienionych powyżej wymogów niezbędnych przy wydawaniu decyzji uznaniowej. Pojęcie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata " zdefiniowane zostało w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. A zatem na rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata w rozumieniu art. 65 pkt 1 ustawy składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Wyrażenie ustawowe "dotychczasowe zachowanie" oznacza zachowanie - postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych - do czasu wpisania na tę listę i to takie zachowanie, postępowanie, odpowiadające ocenom moralnym i etycznym, gwarantujące właściwe wykonywanie zawodu radcy prawnego. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 roku II SA 725/00). Pojęcie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego, w tym wypadku adwokata, będzie wykonywany prawidłowo. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym. Są to pojęcia jednolite i niepodzielne. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 65 pkt 1 p.o.a. w toku postępowania o wpis na listę adwokatów ocenie winno podlegać postępowanie i zachowanie osoby ubiegającej się o wpis zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej w dłuższym okresie czasu, przy czym o posiadaniu przymiotów ujętych w cyt. przepisie mogą świadczyć między innymi opinie i okresy dotychczasowego zatrudnienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 r., sygn. II SA 1610/00). W rozpoznawanej sprawie organy samorządu odmówiły skarżącej wpisu na listę aplikantów uznając, iż nie daje ona rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Oceny takiej organy dokonały jedynie w oparciu o fakt toczącego się postępowania karnego i służbowo- wyjaśniającego. Tymczasem, jak wynika z akt i co przyznaje organ, postępowanie służbowo-wyjaśniające nie potwierdziło popełnienia przez skarżącą zarzuconych czynów, natomiast postępowanie karne zostało umorzone z powodu braku danych uzasadniających popełnienie przestępstwa. W tej sytuacji rację ma skarżąca, iż nie ciążą na niej żadne zarzuty. Podnieść należy, iż w czasie toczącego się postępowania przygotowawczego skarżąca pozostawała pozaetatowym aplikantem prokuratorskim. Wszystkie opinie z okresu aplikacji, zarówno cząstkowe jak i końcowa, są dla skarżącej pozytywne. Aplikację prokuratorską skarżąca zakończyła egzaminem z którego uzyskała ocenę dobry plus. W świetle powyższego stanowisko organu, sprzeczne notabene ze stanowiskiem zawartym w prawomocnym postanowieniu o umorzeniu śledztwa wobec skarżącej, iż jej działanie stanowi przestępstwo i uzasadnia ocenę braku rękojmi jest, zdaniem Sądu, arbitralne i nosi znamiona dowolności . Reasumując należy stwierdzić, iż organy samorządu adwokackiego nie rozpoznały sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyły art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i podejmie rozstrzygnięcie prawidłowo uzasadnione o przekonywującej treści. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a.