VI SA/Wa 1678/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę VI SA/Wa 1678/18 Uzasadnienie Gmina [...] (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej wraz z przyłączami w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], na odcinku przebiegającym w m. [...] na działkach oznaczonych nr [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania od organu. Jak wynika z akt, skarżąca wnioskiem z dnia 23 marca 2018 r. uzupełnionym pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogi krajowej nr [...] w m. [...] /dz. [...]/ urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej wraz z przyłączami. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 roku odmówiła Gminie [...] wydania ww. zezwolenia. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku utrzymał w mocy powyższą decyzję. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na wstępie zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą [art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.)]. Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, że artykuł 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawiera generalną zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast zgodnie z art. 39 ust 1a u.d.p. cyt. "Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r,, poz. 1907, ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają". Zarządca drogi, zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, cyt. "(...) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. la, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi". Organ wskazał zatem, iż nie jest to dyrektywa bezwzględnie obowiązująca, bowiem zarządca danej drogi jest zobligowany do weryfikacji, czy wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Jeżeli którakolwiek z przesłanek zaistnieje, wówczas zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury i urządzeń, wymienionych w art, 39 ust. 1 pkt la ustawy o drogach publicznych. Przepisem odrębnym jest m.in. § 140 ust. 1 oraz ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), będący przepisem techniczno - budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który w ust. 1 stanowi, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa mchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi (...). Natomiast ust. 9 ww. przepisu wskazuje, że infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi, określonych w przepisach o drogach publicznych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a tabeli ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, zaś w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10,00 m. Analiza otoczenia ww. drogi krajowej, dokonana na podstawie mapy sporządzonej do celów projektowych w skali 1:500 oraz zdjęć ze stron Internetowych www.geoportal.gov.pl oraz www.google.pl.maps, świadczy o tym, że na trasie projektowanej inwestycji nie występuje zwarta zabudowa wymagająca urządzeń infrastruktury technicznej. Według stanu faktycznego, obowiązującego na dzień wydania przedmiotowej decyzji, analizowany obszar nie posiadał charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania, bowiem tereny przyległe do drogi krajowej nr [...] to w znacznej mierze tereny rolne z zabudową zagrodową. W decyzji z dnia [...] maja 2018 r. prawidłowo organ "pierwszej instancji" wskazał, iż miejskie zasady zagospodarowania terenu dotyczą zabudowy kwartałowej (tereny zabudowy wielorodzinnej lub usługowej tworzącej kwartały, na których przenikają się różne typy przestrzeni: przede wszystkim publiczna i sąsiedzka), zabudowy blokowej (tereny charakteryzujące się zabudową wolnostojącą, blokową, nietworzące układów kwartałowych, na których wykształcona jest jedynie przestrzeń publiczna, przestrzenie o innym charakterze (sąsiedzka i prywatna) występują w minimalnym stopniu) oraz zabudowy wolnostojącej (tereny obiektów wolnostojących lub grup obiektów o gabarytach jednorodzinnych (w tym zabudowa szeregowa), na których wykształcona jest przede wszystkim przestrzeń prywatna oraz częściowo - przestrzeń sąsiedzka). Wskazać należy, że na przedmiotowym obszarze nie występuje ani zabudowa kwartałowa, ani blokowa, jedynie w niewielkim stopniu zabudowa wolnostojąca. Zatem – w ocenie organu - na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z obszarem położonym poza terenem zabudowy, a więc sieć kanalizacyjna winna zostać zlokalizowana w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m. in. wyrok W5A w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 278/17, publ. Legalis) to do zarządcy drogi należy ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, w odniesieniu do zarzutu skarżącego, organ wskazał, iż w sprawie nie ma znaczenia położenie analizowanego obszaru na terenie wsi, kilka kilometrów od miasta, ponieważ o położeniu działek nr [...] poza terenem zabudowy, decyduje otoczenie drogi krajowej nr [...], a zwłaszcza charakter jego zagospodarowania. Ponadto zgodnie z § 14 ust. 3 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obszarze wsi [...] przy sytuowaniu sieci i urządzeń odprowadzania i oczyszczania ścieków należy uwzględnić wskazaną na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy od drogi krajowej (w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej). W związku z powyższym umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] winno zostać zlokalizowane w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi, co odpowiada dyspozycji art. 43 ust. 1 lp. 3 litera a tabeli ustawy o drogach publicznych. Natomiast z materiału dowodowego, zgromadzonego na potrzeby niniejszego postępowania, a zwłaszcza dokumentacji technicznej, wynika, że sieć kanalizacyjna przebiegać ma poprzecznie pod korpusem oraz wzdłuż drogi krajowej nr [...], w odległości od ok. 4,00 m do ok, 10,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi. Powyższe narusza zatem treść art. 43 ust. 1 lp. 3 litera a tabeli ustawy o drogach publicznych oraz niezgodne jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowego obszaru, o czym była mowa wcześniej. Jak podkreślił organ, nawet gdyby przyjąć, że projektowana sieć ma być zlokalizowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w terenie zabudowy, to jej lokalizacja w niektórych miejscach, w odległości ok. 4,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (co wynika z projektu zagospodarowania terenu) stanowiłaby naruszenie art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. a kolumna 3 tabeli u.d.p. bowiem w takiej hipotetycznej sytuacji odległość planowanej inwestycji powinna wynosić co najmniej 10,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. W związku z powyższym zarzut strony dotyczący błędne] interpretacji terminu "teren zabudowy" należy uznać za nieuzasadniony, co potwierdza powyższa argumentacja. Niemniej jednak, mając na uwadze przywołany wyżej § 140 ust. 1 ww, rozporządzenia, organ wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą - jak w analizowanym przypadku - może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku jest bowiem obciążona znacznym ruchem tranzytowym pojazdów zarówno osobowych jak i ciężarowych, gdzie natężenie ruchu samochodów na analizowanym fragmencie drogi wynosi od 7157 do 9145 poj./na dobę, w tym udział pojazdów ciężarowych wynosi od 1080 do 1399 poj./na dobę (dane z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r.). Okoliczność ta może wpłynąć na poziom czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w związku z ewentualną koniecznością wykonania napraw tych urządzeń, W przypadku bowiem awarii, konserwacji czy wymiany omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym. Zgodnie zaś z § 140 ust. 6 ww. rozporządzenia cyt. "Budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi". Zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę, a umieszczenie zaś wnioskowanej sieci w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ograniczałoby ponadto możliwość jej ewentualnej przebudowy, zwłaszcza, że aktualnie trwają prace projektowe nad opracowaniem Kompleksowej Dokumentacji Projektowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku granica województwa [...] i [...] - tuków od km 287+884,0 do km 299 + 348,03. Z kolei zgodnie z § 140 ust. 7 powołanego rozporządzenia infrastruktura liniowa napowietrzna i podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym. Tym samym strona powinna tak zaplanować inwestycję, by wypełnić dyspozycję powyższych przepisów. Przechodząc do dalszej analizy przedmiotowej sprawy administracyjnej organ zaznaczył, iż lokalizacja wnioskowanej sieci kanalizacyjnej koliduje również ze znajdującym się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] chodnikiem, który zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy o drogach publicznych jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Wnioskowana lokalizacja projektowanej inwestycji jest zatem w ocenie organu niezgodna z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń lub zmniejszenie jej trwałości. Przedmiotowa inwestycja może bowiem spowodować uszkodzenia elementu drogi - chodnika i wpłynąć na wartość użytkową drogi, gdyż równocześnie naruszy przepis § 140 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ja wynika z naniesionej przez stronę trasy projektowanej sieci kanalizacyjnej na podkładach mapowych, obiekt ten koliduje ze znajdującymi się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] drzewami (odcinek od km 297+600 do km 298+000). Technologia robót budowlanych umieszczenia sieci kanalizacyjnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] może wpłynąć negatywnie na system korzeniowy istniejących, wzdłuż drogi krajowej nr [...], drzew, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym niedozwolone jest usuwanie, niszczenie i uszkadzanie zadrzewień przydrożnych. Reasumując, organ, działając jako zarządca drogi nr [...], mając na uwadze powyższe okoliczności oraz kierując się zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy (w części dotyczącej naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych), odmówił wydania zezwolenia na lokalizację kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej wraz z przyłączami w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...]. Organ wskazał, że art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), umożliwia złożenie wniosku do Starosty, który to może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie te następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Starosta w przypadku braku zgody właściciela może wydać decyzję ograniczającą korzystanie z nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne dla realizacji inwestycji (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1865/09 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 249/12). Organ wskazał również na instytucję służebności przesyłu, która jest uregulowana w art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2018 r,, poz. 1025, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu). W art. 49 § 1 k.c. mowa jest o urządzeniach służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeniach podobnych, które nie należą do części składowych nieruchomości, jeśli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Zgodnie z kolei z art. 305" k.c. do służebności przesyłu stosuje się odpowiednio przepisy o służebnościach gruntowych. Ustanowienie służebności przesyłu może nastąpić w trybie umownym, gdy na żądanie inwestora (przedsiębiorcy przesyłowego) właściciel nieruchomości godzi się na złożenie stosownego oświadczenia woli. Z reguły wiąże się to z koniecznością uiszczenia odszkodowania właścicielowi nieruchomości, która miałaby być obciążona służebnością. Oświadczenie właściciela nieruchomości ustanawiającego przedmiotowe prawa wymaga, zgodnie z art. 245 § 2 k.c., formy aktu notarialnego. Natomiast w przypadku braku zgody właściciela działki, przedsiębiorca przesyłowy może wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienia ww. ograniczonego prawa rzeczowego na drodze postępowania nieprocesowego, unormowanego w art. 626 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 155, ze zm.). Zgodnie z art. 38 § 1 k.p.c. rozpatrywanym łącznie z art. 507 tej ustawy oraz z uwzględnieniem art. 3054 k.c. właściwy rzeczowo i miejscowo do orzekania w ww. zakresie jest sąd rejonowy, w okręgu którego znajduje się nieruchomość obciążona. Organ wskazał nadto że nowelizacja art. 39 ustawy o drogach publicznych, wprowadzona ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), zakładała uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizację w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jednakże przy jednoczesnym zachowaniu wymogów określonych warunkami technicznymi. Zaznaczył, że droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Zatem w jego ocenie, zadośćuczynienie żądaniu strony niniejszego postępowania jest niewspółmierne do zasady bezpieczeństwa ruchu, która dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą priorytetową. Podkreślił nadto, że z faktu zapisania w ustawie o drogach publicznych kwestii dotyczącej możliwości lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej w pasach drogowych nie można wywodzić, że zarządca drogi krajowej jest do tego bezwarunkowo zobligowany. Organ wskazał, iż argumentacja zawarta w decyzji znajduje odzwierciedlenie i poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt: VI SA/Wa 309/12, w którym to ww. Sąd stwierdził, że, cyt. "Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. (...) Ochronę drogi, rozumianą jak opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi (...). Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p. (...) Odpowiedzialność (...) nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwość wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia - odpowiednich do okoliczności (...)". Celem działania administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. Zdaniem organu, relacja zachodząca między omawianym interesem społecznym a słusznym interesem obywatela wymaga wskazania, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi przepis art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być oparty jedynie na własnym przekonaniu subiektywnego poczucia nierównego, krzywdzącego czy niesprawiedliwego traktowania (vide: niepublikowany wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1744/96). Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie zatem do powołanego wyżej artykułu 7 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić. Tym samym organ "pierwszej instancji" nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. bowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, dokładnie ustalono stan faktyczny sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. W ocenie organu nie doszło zatem do przekroczenia uznania administracyjnego, a ze względu na powyższą argumentację prawidłowo odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację sieci kanalizacyjnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...]. Od powyższej decyzji Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca stanęła na stanowisku, że zaskarżona decyzja jest oparta na błędnej wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Podniosła, iż objęte wnioskiem roboty budowlane mają polegać na umieszczeniu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. [...] urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Przepis ten ma zastosowanie jako wyjątek od zakazu wynikającego z ust. 1 pkt 1 ww. artykułu. Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią przytoczonego przepisu ustawy o drogach publicznych, na realizację wnioskowanej inwestycji w pasie drogowym zarządca drogi ma obowiązek wyrazić zgodę jeżeli pozwalają na to warunki techniczne, umieszczenie tej infrastruktury nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymagań wynikających z przepisów odrębnych i nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Ponadto, w świetle treści tych przepisów, to na organie spoczywa obowiązek wykazania wymienionych w ust. 3 art. 39 ustawy okoliczności wyłączających obowiązek wyrażenia wydawanej na podstawie tego przepisu zgody. Zasadą jest bowiem obowiązek wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury. Konsekwencją wprowadzenia w art. 39 ust. 1a u.d.p. zasady priorytetowego traktowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury sieciowej jest art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., ale dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym. Oznacza to, że nawet w przypadku przedsięwzięcia polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury inwestor musi złożyć wniosek o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., zaś organ zobowiązany jest wyrazić zgodę, jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w ustawie. Odmowa wydania takiego zezwolenia może nastąpić tylko wyjątkowo, w sytuacji, gdy umieszczenie infrastruktury spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji nie zostało wykazane, że zrealizowanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] spornej inwestycji nastąpiłoby z naruszeniem wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Wprawdzie organ powołał przepisy § 140 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie wykazał jednak, że w związku z realizacją spornej inwestycji doszłoby do jego naruszenia. Powołując się na przepisy Rozporządzenia nie ustalono i nie uzasadniono czy realizacja inwestycji mogłaby ograniczyć możliwość przebudowy lub remontu drogi krajowej, w jaki sposób i dlaczego. Tym samym do zastosowania tego przepisu doszło z oczywistym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca nie zgadza się też z zastosowaną przez organ odwoławczy wykładnię pojęcia obszar zabudowy (obszar zabudowany) z art. 43 ust. 1 u.d.p. W jej przekonaniu, zgodnie z obowiązującym prawem, nie można stosować definicji "terenu zabudowy" z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Co prawda w przepisie art. 43 ust. 1 (tabela) i ust. 3 u.d.p. ustawodawca posłużył się pojęciem "teren zabudowy", ale o wyłączeniu stosowania definicji z rozporządzenia rozstrzyga § 2 rozporządzenia, którego wyżej przywołana treść nie pozostawia wątpliwości co do zakresu stosowania rozporządzenia. Termin "teren zabudowy", którym ustawodawca posłużył się w art. 43 ust. 1 u.d.p. odnosi się zarówno do obszarów, które są już zagospodarowane, jak i do takich, które są dopiero przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zagospodarowania. W ocenie skarżącej nie może mieć przy tym decydującego znaczenia położenie terenu na obszarze wsi, kilka kilometrów od miasta. Gdyby ustawodawca miał zamiar ograniczenia definicji terenu zabudowy wyłącznie do zastosowania do terenów miejskich, to wskazałby to wprost. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł analogiczną argumentację, jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, natomiast zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia jest problem kwestionowanej przez stronę skarżącą prawidłowości wykładni i zastosowania przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych, a tym samym prawidłowości stanowiska organu o konieczności odmowy zadośćuczynienia żądaniu wniosku strony o zezwolenie na umieszczenie umieszczeń infrastruktury wodociągowej w pasie drogowym. Należy, w celu oceny działań organów administracji publicznej, prześledzić aktualnie obowiązujące regulacje prawne w przedmiotowej kwestii. W myśl artykułu 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei na mocy art. 39 ust la u.d.p. cyt. "Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz, 1907, ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają". Zarządca drogi, zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, cyt. "(...) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. la, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi". Tak więc, wydanie decyzji niezezwalającej na lokalizację ww. sieci w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że umieszczenie sieci kanalizacji w pasie drogowym drogi krajowej stanowiłoby naruszenie zarówno warunków technicznych, jak i wymogów bezpieczeństwa. W szczególności doszłoby do naruszenia § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r.; poz. 124.), będącego przepisem techniczno-budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który w ust. 1 stanowi, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi (...), Natomiast ust. 9 ww. przepisu wskazuje, że infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi, określonych w przepisach o drogach publicznych. W pierwszej kolejności Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał analizy obszaru przylegającego do drogi krajowej nr [...], celem określenia czy na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z obszarem położonym w terenie zabudowy czy też poza nim. Strona skarżąca zarzuciła organowi błędną wykładnię pojęcia terenu zabudowy, który został wskazany w art. 43 ust. 1 u.d.p., bowiem, w jej ocenie, nie należy w tym przypadku stosować definicji "terenu zabudowy" określonego w § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż odnosi się on do projektowania, budowy oraz przebudowy dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także do projektowania i budowy urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Nie ulega wątpliwości, iż definicja "terenu zabudowy" została uregulowana w ww, przepisie rozporządzenia, jednak organ nie dokonywał na jej podstawie analizy terenu przylegającego do drogi krajowej nr [...]. Analiza ta, dotycząca przedmiotowego obszaru, została przeprowadzona przez zarządcę drogi na podstawie materiału dowodowego, a zwłaszcza zdjęć pochodzących z serwisu geoportal.pl i google.maps.pl oraz mapy sporządzonej do celów projektowych w skali 1:500. Wskazać w tym miejscu należy, że powyższe zgodne jest z utartym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym to do zarządcy danej drogi należy przeanalizowanie czy dany obszar leży w terenie zabudowy czy poza nim (m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 278/17, publ. Legalis). W związku z powyższym ustalono, iż na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z obszarem położonym poza terenem zabudowy, gdyż nie charakteryzuje się on miejskimi zasadami zagospodarowania terenu, co oznacza, iż planowana inwestycja winna zostać umieszczona w odległości 25,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a tabeli ustawy o drogach publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ponownie pragnie wskazać, że nie miało znaczenia położenie analizowanego obszaru na terenie wsi, kilka kilometrów od miasta, ponieważ o położeniu działek nr [...] poza terenem zabudowy, decydowało otoczenie drogi krajowej nr [...], a zwłaszcza charakter jego zagospodarowania. Zarządca drogi nie mógł zatem zezwolić na lokalizację sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej w odległości od ok. 4,00 m do ok. 10,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], bowiem narusza to dyspozycję art. 43 ust. 1 Ip. 3 litera a tabeli ustawy o drogach publicznych. Niemniej jednak, nawet gdyby uznać, że na gruncie niniejszej sprawy, mamy do czynienia z obszarem położonym w terenie zabudowy to również stanowiłoby to naruszenie ww. przepisu, gdyż w terenie zabudowy sieć winna zostać zlokalizowana w odległości co najmniej 10,00 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej. Ponadto zgodnie z § 14 ust. 3 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obszarze wsi [...] przy sytuowaniu sieci i urządzeń odprowadzania i oczyszczania ścieków należy uwzględnić wskazaną na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy od drogi krajowej (w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej), zatem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące dla przedmiotowego obszaru, wskazują jednoznacznie na sytuowanie tego typu sieci w odległości 25,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Zatem zezwolenie na lokalizację ww. sieci w mniejszej odległości stanowiłoby zarówno naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, a także zapisów ww. uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], stanowiącej akt prawa miejscowego. Skarżąca podniosła także, iż zarządca drogi w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nie wykazał jednoznacznie, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze. Jednakże wobec faktu, że organ szczegółowo wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu, jakie okoliczności przesądziły o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku lokalizacji tej inwestycji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], nie można powyższego zarzutu uznać za zasadny. Przede wszystkim organ wskazał, że droga ta na omawianym odcinku obciążona jest znacznym ruchem tranzytowym pojazdów zarówno osobowych jak i ciężarowych, gdzie natężenie ruchu samochodów na analizowanym fragmencie drogi wynosi od 7157 do 9145 poj./na dobę, w tym udział pojazdów ciężarowych wynosi od 1080 do 1399 poj,/na dobę (dane z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r.). Okoliczność ta może wpłynąć na poziom czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w związku z ewentualną koniecznością wykonania napraw tych urządzeń. W przypadku bowiem awarii, konserwacji czy wymiany, omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym. Ponadto lokalizacja wnioskowanej sieci kanalizacyjnej koliduje również ze znajdującym się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] chodnikiem, który zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. W związku z tym proponowana przez stronę lokalizacja projektowanej inwestycji jest niezgodna z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń lub zmniejszenie jej trwałości. Przedmiotowa inwestycja może zatem spowodować uszkodzenia elementu drogi, jakim jest chodnik i wpłynąć na wartość użytkową drogi bowiem naruszy przepisy powołanego już § 140 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Z naniesionej przez stronę trasy projektowanej sieci kanalizacyjnej na podkładach mapowych wynika także, że obiekt ten koliduje ze znajdującymi się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] drzewami (odcinek od km 297+600 do km 298 + 000). Technologia robót budowlanych umieszczenia sieci kanalizacyjnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] może wpłynąć negatywnie na system korzeniowy istniejących, wzdłuż drogi krajowej nr [...], drzew, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym niedozwolone jest usuwanie, niszczenie i uszkadzanie zadrzewień przydrożnych. Inwestycja, o lokalizację której w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], zwróciła się strona skarżąca, ograniczałaby ponadto możliwość ewentualnej przebudowy ww. drogi krajowej, zwłaszcza, że aktualnie trwają prace projektowe nad opracowaniem Kompleksowej Dokumentacji Projektowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku granica województwa [...] i [...] - [...] od km 287+884,0 do km 299+348,03, co stanowi naruszenie § 140 ust. 6 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym cyt. "Budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi". Reasumując błędne jest twierdzenie strony skarżącej, iż organ nie uzasadnił, z jakich powodów planowana inwestycja wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa, gdyż powyższa argumentacja, wskazana również w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., potwierdza, że umieszczenie sieci kanalizacyjnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] spowodowałaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, do czego zarządca drogi nie może dopuścić. Z kolei zgodnie z § 140 ust. 7 powołanego rozporządzenia infrastruktura liniowa napowietrzna i podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym. Tym samym strona powinna tak zaplanować inwestycję, by wypełnić dyspozycję powyższych przepisów. GDDKiA wyjaśnił ponadto, iż dyspozycja art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) daje możliwość złożenia wniosku do Starosty, który może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Organ wskazał również na instytucję służebności przesyłu, która jest uregulowana w art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu). W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organ podkreślił, że zebrane w sprawie dokumenty (załączniki mapowe, wydruki ze stron internetowych www.google.maps. oraz z serwisu www.geoportal.gov.pl), pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami (ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Podkreślenia wymaga, ze zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze z dnia 30 lipca 2018 r. są powieleniem zarzutów z wniosku z dnia 25 maja 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w stosunku do których zarządca drogi szczegółowo odniósł się w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. W ocenie Sądu organ miał w powyższych okolicznościach pełne prawo uznać, że przedmiotowa inwestycja, stanowiąca cel publiczny, jest niewspółmierna do zasady bezpieczeństwa ruchu, która dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą priorytetową, zatem zarządca drogi krajowej nr [...], działając w celu zminimalizowania zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wynikającego z ryzyka szczegółowo opisanego w zaskarżonej decyzji nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym. Sąd zaznacza, iż zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepisy art. art. 39 ust, 3 w związku z art. 39 ust. la i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.) jest typową decyzją o charakterze uznaniowym. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie sam przez się sądowej kontroli, ale zakres tej kontroli znacznie ogranicza, tzn. ogranicza się do kontroli zgodności decyzji z normami dopełnienia (Adamiak Borkowski Polskie Postepowanie Administracyjne, str. 355). Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 kpa. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już – co do zasady - poza kontrolą sądowo-administracyjną. Sąd administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności i postępowanie prowadził zgodnie z regułami kpa. Kontrola pod opisanym powyżej względem zachowania przepisów postępowania nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola polega też na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane pod tym kątem, czy organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego. Zakres swobody organu administracji wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ponad to ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 kpa. Ponieważ podjęcie decyzji uznaniowej wiąże się z odpowiednim wyważaniem interesów przeciwstawnych stron - interesów obywatela z interesami publicznymi, można określić tą podstawową przesłankę jako proporcjonalność, tzn. proporcjonalność uwzględnienia każdego z obu rodzajów wspomnianych interesów. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest bowiem obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 kpa - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Należy stwierdzić, iż w kontrolowanej sprawie działanie organu nie wykraczało poza przyznaną mu przepisami prawa materialnego swobodę rozstrzygnięcia. Organ rozważył w sposób analityczny wzajemne relacje przesłanek interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, dając prymat względom związanym z bezpieczeństwem na drogach publicznych. Reasumując, Sąd uznał kontrolowaną decyzję za zgodną z obowiązującym prawem, a zarzuty skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i nie znalazł okoliczności wymagających wzięcia pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak na wstępie.