VI SA/Wa 168/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Asesor WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oddala skargę Burmistrz Dzielnicy-Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r. na podstawie art. 90 ust. 6 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. Nr 11 z 1992 r., poz. 41 z późn.zm.) - po rozpatrzeniu sprawy T. D. dotyczącej zatrzymanego prawa jazdy kategorii B nr [...], wydanego przez Wydział Komunikacji Urzędu Dzielnicowego [...]w dniu [...] stycznia 1983 r., orzekł o zatrzymaniu tego prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że od dnia [...] marca 1991 r. w/w miał zatrzymane prawo jazdy, zaś Kolegium ds. Wykroczeń [...] w dniu [...] kwietnia 1991 r. orzekło wobec T. D. zakaz prowadzenia pojazdów przez okres 18 miesięcy. W dniu [...] stycznia 1993 r. Sąd Rejonowy dla [...] Wydział [...] powiadomił organ o umorzeniu postępowania karnego na skutek przedawnienia. Od chwili zatrzymania prawa jazdy do chwili powiadomienia przez Sąd o umorzeniu upłynął okres dłuższy niż 12 miesięcy. Wniosek Pana T. D. z dnia [...] czerwca 1997 r. w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza Dzielnicy-Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., przekazany został do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] maja 2004 r. przez Ministra Infrastruktury Rzeczpospolitej Polskiej w trybie art. 65 § l k.p.a. Wnioskodawca podnosi we wniosku, że decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r. wydana została bez podstawy prawnej, a przyjęte w niej rozstrzygnięcie jest rażąco sprzeczne z ustaleniami Sądu Wojewódzkiego Wydział [...] [...] zawartymi w postanowieniu z dnia [...] maja 1993 r., sygn. akt [...]. Wskazuje, że wskutek okoliczności, iż do dnia złożenia wniosku nie została unieważniona decyzja administracyjna, zmuszony jest jeździć samochodem bez dokumentu prawa jazdy. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. oraz z art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 90 ust 6 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. Nr 11 z 1992 r., poz. 41 z późn.zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) w uzasadnieniu tej decyzji podkreśliło, że przedmiotem rozważań w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może być jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest wadą określoną przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Powołało się w tym zakresie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 maja 1985 r. I SA 89/95, ONSA 1985 nr 1, poz. 30; GAP 1987 nr 23, s. 44 stwierdził, iż; "W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym" .. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną wydania przez Burmistrza Dzielnicy-Gminy [...] decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. jest art. 90 ust. 6 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. Nr 11 z 1992 r., poz. 41 z późn. zm.), zgodnie z zapisem którego decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy wydaje kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, do czasu wykazania się przez kierowcę posiadaniem wymaganych kwalifikacji lub wymaganego stanu zdrowia albo zgłoszenia się w celu wymiany dokumentu. W dacie wydania w/w decyzji Burmistrz Dzielnicy-Gminy [...] był organem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć odnośnie zatrzymania prawa jazdy. Od decyzji Burmistrza Dzielnicy-Gminy [...] służyło stronie prawo wniesienia odwołania do Dyrektora Wojewódzkiego Wydziału Komunikacji. Prawo wniesienia odwołania nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem strony. Ponadto, w ocenie SKO, decyzja wskazana we wniosku z dnia [...] czerwca 1997 r. zawiera prawidłowe pouczenie w przedmiocie odwołania. Jednocześnie organ wskazał, że decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Zdaniem SKO ustawa prawo o ruchu drogowym w przepisie art. 88 pkt 1 ust. 2 lit. b nakładała na organ administracji obowiązek sprawdzenia kwalifikacji osoby ubiegającej się o zwrot prawa jazdy, którego kierowca był pozbawiony na okres dłuższy niż rok. Skarżący faktycznie pozbawiony prawa jazdy był od dnia zatrzymania dokumentu, t.j. od dnia [...] marca 1991 r. zaś przyczyną zatrzymania prawa jazdy był przepis art. 87 § 1 kodeksu wykroczeń. Natomiast zwrócenie prawa jazdy po upływie roku od dnia jego zatrzymania stanowiłoby naruszenie przepisu art. 88 pkt 1 ust. 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ponadto, w ocenie SKO, kwestionowana decyzja Burmistrza Dzielnicy-Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. spełnia wymogi określone przepisem art. 107 k.p.a., Skarżący w prawem przewidzianym terminie zwrócił się do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając m.in., że decyzja Kolegium jest nielegalną próbą rozciągnięcia bezprawnej praktyki pozbawienia znaczenia postępowania sądowego i odmowy stronie realizacji praw zagwarantowanych ustawą zasadniczą i k.p.a. Naruszono też przepisy art. 8, 9 i 10 k.p.a oraz art. 107 § 3 i 4 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji. Kolegium w swej decyzji nie odniosło się do tej wadliwości decyzji z 1993 r. Zdaniem skarżącego wymigiwanie się organów administracji od wielu lat od stwierdzenia nieważności tej decyzji jest niezrozumiałe, naganne i naruszające prawo w sposób rażący bowiem prawidłowo zaskarżono decyzję administracyjną po korzystnym postanowieniu Sądu Wojewódzkiego z [...] maja 1993r. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzając, że decyzja ta nie narusza prawa, zatem brak było podstaw do jej uchylenia zaś wszystkie podniesione zarzuty dotyczące kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. wydanej przez Burmistrza Dzielnicy Gminy [...] zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego co do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podjęto ją bowiem stosując obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (art. 90 ust. 6, art. 88 pkt. 1 ust. 2 lit. b). Organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z 4 grudnia 1986 r., IV SA 716/86, Semin. Pr. Bud. 1987, nr 3, str. 63). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulację zawartą w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz także dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. (Wyrok NSA z 28 sierpnia 1991r., SA/Wr 607/91, niepublikowany). Dokonując oceny kwestionowanej decyzji administracyjnej SKO stwierdziło, że nie naruszono nią prawa w sposób rażący. Badane orzeczenie jest zgodne z przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym z dnia 1 lutego 1983 r. Art. 90 ust. 6 ustawy stanowił, że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wydaje właściwy, określony w tym przepisie organ administracji ogólnej do czasu wykazania się przez kierowcę posiadaniem wymaganych kwalifikacji lub wymaganego stanu zdrowia albo zgłoszenia się w celu wymiany dokumentu. Kolegium ds. Wykroczeń [...] orzekło [...] kwietnia 1991 r., wobec T. D. zakaz prowadzenia pojazdów na okres 18 miesięcy. O fakcie, że nastąpiło umorzenie postępowania w sprawie ze względu na przedawnienie, o czym Sąd Rejonowy poinformował organ administracji Wydział Komunikacji Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] pismem z [...] stycznia 1993 r. W tym stanie jest bezspornym, że do dnia doręczenia w/w organowi pisma o umorzeniu postępowania upłynęło ponad 12 miesięcy - konkretnie 20 miesięcy a więc zgodnie z cytowanym wyżej przepisem ustawy pan D. powinien wykazać się posiadaniem kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Badane orzeczenie jest zgodne z przepisami ustawy z 1 lutego 1983 r.- Prawo o ruchu drogowym, odpowiada też wymogom formalnym kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wyjaśniono jej podstawę prawną, zatem zarzut w tym przedmiocie jest chybiony. Decyzja zawiera prawidłowe pouczenie o możliwości jej zaskarżenia, a zarzut wniosku, iż prawidłowe uzasadnienie miała zawierać dopiero decyzja organu odwoławczego jest niezrozumiały, a nadto nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W skardze do Sądu strona wnosi o uchylenie decyzji SKO powtarzając argumenty powołane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreśla, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ani, tym bardziej, decyzja Wydziału Komunikacji z dnia [...] stycznia 1993 r. nie zawierają żadnego przepisu, ani wyjaśnienia podstawy prawnej pozbawienia skarżącego wolności poruszania. Także brak wymaganego prawem uzasadnienia w decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. pozbawił skarżącego prawa do obrony i możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu odwoławczym, co rażąco uchybia m.in. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. W dniu [...] czerwca 2005 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na wniesienie do Sądu Rejonowego dla [...] pozwu o wydanie dokumentu prawa jazdy, zaś w dniu [...] sierpnia 2005 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącego o odroczenie posiedzenia wyznaczonego na dzień [...] sierpnia 2005 r. bowiem skarżący wystąpił w dniu [...] lipca 2005 r. do Prokuratury Krajowej z wnioskiem o "rozważenie udziału w sprawie". Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 - dalej jako p.p.s.a.). Oceniając zatem skargę pod tym kątem Sąd uznał ją za niezasadną. Istotą sprawy niniejszej jest rozstrzygnięcie kwestii istnienia wad kwalifikowanych decyzji wydanej w dniu [...] stycznia 1993 r. przez Burmistrza Dzielnicy-Gminy [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Zdaniem Sądu brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości wydanych przez SKO decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy - Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, konsekwencją czego była konieczność poddania się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji zawodowych. Dokonana przez organ analiza tej decyzji z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. została przeprowadzona wszechstronnie z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego i procesowego. Podkreślenia wymaga fakt, że zakres postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polega jedynie na sprawadzeniu istnienia wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowaniem tym nie są objęte inne wady badanej decyzji, które podlegają ocenie w ramach np. wznowienia postępowania. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r. na system weryfikacji decyzji składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (sygn. akt I SA 286/99). Natomiast wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się w głównej mierze do kwestionowania legalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, która to decyzja była, zdaniem skarżącego, bezprawna z uwagi na przedawnienie karalności, co zostało stwierdzone przez sąd. W opinii skarżącego przedawnienie zakończyło postępowanie karne, a zatem organy administracji powinny oddać skarżącemu zatrzymany dokument prawa jazdy. Zdaniem Sądu interpretacja taka jest całkowicie błędna. Rozstrzygając problem podstawy prawnej omawianej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie wskazało, że obowiązujące wówczas przepisy prawa o ruchu drogowym, w szczególności przepis art. 88 pkt 1 ust. 2 lit. b, nakładał na organ administracji obowiązek sprawdzenia kwalifikacji osoby ubiegającej się o zwrot prawa jazdy, którego kierowca był pozbawiony przez okres dłuższy niż rok. Uzupełniając tę argumentację organu powołać trzeba w tym miejscu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pojęcia "pozbawiony prawa jazdy" użytego w cytowanym wyżej przepisie art. 88 pkt 1 ust. 2 lit. b prawa o ruchu drogowym nie można utożsamiać z karą dodatkową zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych (wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r. II SA 1621/97). Zdaniem NSA przepis ten poświęcony był sytuacji, w której kierowca faktycznie - bez względu na okoliczności i przyczyny - był pozbawiony prawa jazdy na dłużej niż rok. Tak długi okres przerwy w prowadzeniu pojazdów mechanicznych wymaga niewątpliwie sprawdzenia kwalifikacji kierowcy i na tym polega istota wskazanego artykułu umieszczonego w dziale V ustawy, poświęconemu badaniu sprawności kierowcy i sprawdzaniu jego kwalifikacji do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący był faktycznie pozbawiony prawa jazdy od dnia [...] marca 1991 r. wobec ujawnionego faktu prowadzenia samochodu w stanie nietrzeźwym. Do ponownego rozpoznania sprawy o wykroczenie nie doszło tylko i wyłącznie wskutek upływu terminu przedawnienia karalności takiego czynu, co zostało stwierdzone orzeczeniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. W tym stanie rzeczy nie można w żaden sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa, a tym bardziej zatrzymanie prawa jazdy nastąpiło bez podstawy prawnej. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. są prawidłowe i Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień wymagających ich uchylenia. Sąd oddalił wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy uznając, iż sam fakt wystąpienia do Prokuratury Krajowej z wnioskiem o udział w sprawie nie wyczerpuje przesłanek wymienionych w art. 110 p.p.s.a., a zatem nie rodzi obowiązku odroczenia rozprawy. Nie wystąpiły też uzasadnione podstawy opisane w art. 125 p.p.s.a. pozwalające na uwzględnienie wniosku o zawieszenia postępowania zwłaszcza, iż skarżący nie przedstawił dowodu świadczącego o faktycznym złożeniu pozwu do Biura Podawczego Sądu Rejonowego dla [...] Z tych wszystkich względów skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a.