VI SA/Wa 169/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO"), w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r, nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("spółka", "strona", "skarżąca"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), dalej "u.d.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie wymierzenia W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi powiatowej ul. [...] w rejonie Al. [...] oraz umieszczenia w nim reklamy o powierzchni 15 m2, w dniach od 21 stycznia 2015 r. do 25 marca 2015 r., w kwocie 37.920 zł. Ww. decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach. W dniu [...] stycznia 2015 r. podczas patrolowania ul. [...] przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego, stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego reklamą na metalowych sztycach. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną wraz ze szkicem sytuacyjnym, sporządzono protokół nr [...] , w którym zapisano zmierzoną w trakcie kontroli powierzchnię ekspozycyjną reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 26 - 29 stycznia, 6, 10, 16 - 18, 20 i 25 lutego oraz 3, 4, 9, 13, 18, 23 i 25 marca 2015 r., potwierdziły ww. okoliczności, czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz adnotacje urzędowe sporządzone przez pracowników zarządcy drogi. Zarząd Dróg Miejskich, zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., poinformował stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz pouczył o treści art. 10 k.p.a. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, jak również nie złożyła żadnego pisma. Organ, w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p., wyliczył, że wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn następujących pozycji: 1) powierzchni reklamy 15,00 m2; 2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (...) poz. 19c załącznika nr 3, w drodze powiatowej - reklama ciemna (nieoświetlona) o powierzchni powyżej 9,00 m2 - 3,95 zł x 10 = 39,50 zł; 3) liczby dni zajęcia pasa drogowego: 21 stycznia - 25 marca 2015 r., tj. 64 dni i wynosi: 15,00 m2 x 39,50 zł x 64 dni = 37.920,00 zł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzucono naruszenie : 1) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez nałożenie kary bez udowodnienia, że skarżący naruszył prawo, a jego zachowanie było samowolne i zawinione, 2) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący nie dopuścił się zajęcia pasa drogowego ulicy [...] , bo zanim reklama została posadowiona, pas drogowy był zajęty przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zgodnego z zasadami postępowania administracyjnego zgromadzenia dowodów i pominięcie konieczności wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia - przebiegu pasa drogowego ul. [...] , 4) art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zgodnego z zasadami postępowania administracyjnego zgromadzenia dowodów i pominięcie konieczności wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia: - że W. sp. z o.o. posadowiła reklamę nie występując do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jest stroną bierną w postępowaniu o wymierzenie kary, - że do zajęcia pasa drogowego ul. [...] nie doszło przed 21 stycznia 2015 r., 5) art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy sprzecznego z materiałem dowodowym co doprowadziło do nieprawidłowej subsumpcji norm prawnych. Wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj.: - oświadczenia D. S., - umowy patronackiej nr [...] , - wydruku z korespondencji mailowej, - pisma z dnia 9 kwietnia 2015 r., - 2 fotografii, - 2 map z portalu [...] . Wobec faktu, że do odwołania nie dołączono pełnomocnictwa, pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Kolegium wezwało K. F. do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] . Takie pełnomocnictwo przedłożono w dniu 1 grudnia 2017 r. SKO we wskazanej na wstępie decyzji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] i podniosło, że lokalizacja spornej tablicy reklamowej, oznaczona na kolejnych mapach ewidencyjnych przez pracowników organu I instancji, wskazuje, iż tablica reklamowa znajdowała się po wewnętrznej stronie ogrodzenia ogrodu działkowego pozostając jednak w obrębie działki drogowej nr [...] . Bez znaczenia w sprawie jest to, że inny podmiot zapewnił skarżącego, że posiada prawo dysponowania gruntem, na którym umieszczono reklamę. Jak wskazało SKO, kwestia świadomości, czy też winy podmiotu zajmującego pas drogowy - jak wynika z orzecznictwa sądowego - nie ma znaczenia w sprawie i nie powoduje zwolnienia od kary. Istotne jest to, czy obiekt zajmował pas drogowy, tj. czy znajdował się w obrębie działki drogowej. A tej okoliczności i dowodów ją wykazujących skarżący w odwołaniu nie kwestionował. Bez znaczenia dla nałożenia kary na określony podmiot jest także okoliczność, że pas drogowy był uprzednio zajmowany przez inny podmiot (który nie posiadał zezwolenia na zajecie pasa drogowego) i ten inny podmiot przekazał swoje uprawnienie skarżącemu. Z wypisu z ewidencji gruntów działki nr [...] z obrębu [...] wynika, że jest to działka oznaczona rodzajem użytków "dr", właściciel nieustalony, we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Skarżący nie przedłożył łącznie z umową o współpracy dokumentu potwierdzającego uprawnienie do gruntu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] ". W tym stanie rzeczy SKO uznało decyzję organu I instancji za prawidłową. W skardze wniesionej na ww. decyzję spółka zarzuciła naruszenie: - art. 40 ust 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący nie dopuścił się zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w rejonie Alei [...] w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy w okresie od dnia 21 stycznia 2015 r. do dnia 25 marca 2015 r., gdyż reklama została posadowiona na terenie eksploatowanym przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", - art. 20 pkt 17 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i obciążenie skarżącego skutkami niewykonywania przez zarządca drogi obowiązków ustawowych, - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy i dopuszczenie się naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. W związku z ww. zarzutami wniesiono o : 1) o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo, 2) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że niedopuszczalne jest akceptowanie przez SKO wymierzenia przez Prezydenta [...] skarżącemu kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy zarządca drogi nie wykonywał swoich ustawowych obowiązków, nie dbał o utrzymanie pasa drogowego, nie podejmował działań ochronnych, akceptował i akceptuje zajęcie w sposób trwały pasa przez Rodzinny Ogród Działkowy. Nieodpuszczalne jest obciążanie skutkami wadliwego działania lub zaniechania organu, podmiotu, któremu nie można przypisać nawet w najmniejszym stopniu naganności lub braku staranności w działaniu. Gdyby zarządca drogi wykonywał ustawowe obowiązki to Rodzinny Ogród Działkowy nie wzniósłby ogrodzenia w pasie drogowym, nie wykorzystywałby pasa drogowego w celu prowadzenia ogrodu, a skarżący posadowiłby reklamę w dalszej części Ogrodu, poza pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzja SKO wydana w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego nie narusza przepisów prawa. I tak, wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie zaś pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, o czym stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. Z ww. przepisów wynika zatem, że decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego należy do kategorii decyzji związanych, a organ nie ma możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej ani miarkowania jej wysokości z uwagi na interes społeczny czy słuszny interes obywateli. Odpowiedzialność w ww. zakresie ma charakter obiektywny, co oznacza, że bez znaczenia jest okoliczność, że spółka nie miała zamiaru, ani świadomości naruszenia art. 40 ust. 1 u.d.p. Wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego wymaga po pierwsze ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy, po drugie - wykazania, że reklama umieszczona bez zezwolenia zarządcy drogi istotnie znajduje się w pasie drogowym oraz po trzecie - określenia okresu i powierzchni takiego zajęcia. Odnosząc się do pierwszej kwestii z wymienionych powyżej wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem podmiotem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Organy prawidłowo zatem ustaliły w tej sprawie, że to skarżąca zajęła pas drogowy w celu umieszczenia w jego obrębie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, że to skarżąca jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Kolejną kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia miało także ustalenie, czy faktycznie zajęty został pas drogowy drogi publicznej oraz w jakim okresie czasu i o jakiej powierzchni. W ocenie Sądu w sprawie wykazane zostały także i powyższe okoliczności. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody z akt sprawy, jak informacja z rejestru gruntów, wydruki mapy ewidencyjnej z rzutem działki [...] zawierającej informacje o obiektach znajdujących się w pasie drogowym. Na podstawie ww. dowodów można określić przebieg linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa obiektu skarżącej. Ww. dowody znajdują się w aktach sprawy. Skarżąca nie podnosiła w stosunku do nich żadnych zastrzeżeń. Stąd Sąd uznaje, że wartość tych dowodów nie została podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone. Dodać należy, że okoliczności te potwierdza nadesłany przez SKO do Sądu - przy piśmie z dnia 11 lipca 2018 r. - pochodzący z dnia [...] czerwca 2018 r. wydruk z mapy zasadniczej. Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania go na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Stąd nieuzasadnione są zarzuty skarżącej odwołujące się do naruszenia przez organ art. 20 pkt 17 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i obciążenie spółki skutkami niewykonywania przez zarządca drogi obowiązków ustawowych. Także okres zajęcia pasa drogowego przez skarżącą został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów (tj. zdjęć i adnotacji urzędowych z kontroli pasa) dokumentujących istnienie reklamy w dniach 21, 26 - 29 stycznia, 6, 10, 16 - 18, 20 i 25 lutego oraz 3, 4, 9, 13, 18, 23 i 25 marca 2015 r. Odwołanie się przy tym w analizowanym zakresie do zdjęć, jako dowodu wskazującego na fakt zajmowania pasa drogowego w określonym okresie, jest prawidłowe. Udokumentowanie, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca nie podważyła także i ustaleń w ww. zakresie dokonanych przez organ. Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Także wyliczona przez organ powierzchnia reklamy nie została zakwestionowana w postępowaniu administracyjnym. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że istotne w sprawie okoliczności zostały przez organ wykazane. Reasumując, organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie obiektu bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie doszło w sprawie do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ wziął pod uwagę wszystkie zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.