VI SA/Wa 1690/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich [...] (dalej ZDM) wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. [...] (dalej jako strona, spółka, skarżąca) o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. D. w rej. A. [...], w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2, na okres od [...] maja 2007 r. do [...] lipca 2007 r., powołując się na warunki zajęcia tego pasa określone w poprzednio obowiązującej decyzji. Rozpatrując wniosek w tym zakresie, decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] Dyrektor ds. Inwestycji ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. D. w rej. A. [...], w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - dalej u.d.p. oraz art. 104 k.p.a. Podstawę faktyczną stanowiły ustalenia dokonane w oparciu o zgromadzone z urzędu materiały: 1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] opracowana przez I.; 4. Wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. 5. Pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r.; 6. Pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu [...] w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; 7. Szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; 8. Statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006. Uwzględniając dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi objętym wnioskiem, statystykę wypadków drogowych w W. w roku 2006, wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi, organ podkreślił, iż umieszczone w pasach dróg reklamy, powodują dekoncentrację kierowców. Wywołują stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, co w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, wydłuża drogę potrzebną do zatrzymania pojazdu. Uznał, że pas drogowy ul. D. w rej. A. [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu kołowego, które w popołudniowym szczycie wynosi 520 pojazdów na godzinę, przy limicie dopuszczalnej prędkości 50 km/h. Ponadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3,1 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Reklama umieszczona została w odległości 5 m od wjazdu i 55,5 m od przejścia dla pieszych, a wg wskazań opinii I. nie powinno się zezwalać na umieszczenie reklam w odległości mniejszej niż 30 m od wjazdów i 60 m od przejścia dla pieszych. Organ pierwszej instancji uznał, że brak jest przesłanki przemawiającej za wyrażeniem zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Naczelną zasadą wynikającą z tej normy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Oznacza to, wprowadzony przez ustawodawcę, zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od niego jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w sprawie niniejszej nie zachodzi. W odwołaniu z [...] sierpnia 2007 r. spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniosła m. in., brak wskazania dowodów na poparcie tezy o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, brak konkretnych danych o wypadkach w tym rejonie, nieaktualne wyniki natężenia ruchu, brak upoważnienia inż. L. K. do podpisywania opinii w imieniu I.. Zarzuciła, że opinia wykonana jest na zamówienie, nie jest dokumentem naukowym. Podnosiła, że w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych w stosunku do odwołującej się spółki, co świadczy o nierównym traktowaniu przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] , po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 157 i art. 105 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. Wskazało, iż wniosek z [...] kwietnia 2007 r. dotyczył przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. D. w rej. A. [...] w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2, na okres od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. Oceniło, że w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana [...] lipca 2007 r.; odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji [...] sierpnia 2007 r., zaś do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...][...] września 2007 r., to prowadzenie postępowania dotyczącego wnioskowanego zajęcia pasa drogowego stało się, z mocy art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowe, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wskazało, że nadal toczy się przed organem pierwszej instancji sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r., dotycząca przedłużenia zezwolenia na zajęcie przedmiotowego nośnika reklamowego w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] października 2007 r., zmodyfikowanym pismem z [...] lipca 2007 r. w zakresie daty końcowej zajęcia pasa drogowego: do [...] sierpnia 2008 r. Skarga strony wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oznaczona datą [...] listopada 2007 r. została decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w trybie autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydana w następstwie decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2007 r. została także przez stronę zaskarżona. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 252/08 uchylił ją z uwagi na przekroczenie ram autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego aktualna pozostaje skarga strony z [...] listopada 2007 r., gdzie zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o wstrzymanie jej wykonania. Skarżąca podniosła w szczególności, iż organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Powołując się na wypowiedzi doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywała, iż nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Upływ czasu, na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia w całości zarzutów odwołania. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem co do zasady weryfikacja zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie wskazanym treścią odwołania. Oznacza to, że dopóki strona nie cofnęła odwołania, organ drugiej instancji jest zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy. W istocie bowiem jej pozytywne rozpoznanie oznacza "zalegalizowanie" przedmiotowego nośnika w pasie drogi w okresie objętym wnioskiem. Umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogi w objętym wnioskiem okresie i możliwością nałożenia kary pieniężnej za jego zajęcie bez zezwolenia w okresie objętym wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę zgodziło się z zarzutami w niej zawartymi. Uznało, że w niniejszej sprawie nie można mówić o zaistnieniu bezprzedmiotowości, skoro strona nie cofnęła odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wydanie decyzji odwoławczej nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. polegającym na niewłaściwym jego zastosowaniu, przy czym uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Umorzenie postępowania w danej sprawie oznacza, że nie będzie kontynuowane wszczęte uprzednio postępowanie, czyli, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. Jest ono wynikiem zaistnienia trwałych, nieusuwalnych przeszkód w kontynuacji postępowania. Może nastąpić w pierwszej jak i drugiej instancji. Przy czym podkreślić należy, że jeżeli chodzi o drugą instancję, czyli umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, to podlega ono rygorom art. 138 k.p.a., regulującego zakres decyzji odwoławczej. Innymi słowy, rozpatrując odwołanie organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na jego podstawie. Stosownie do tej normy wniesienie odwołania obliguje organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty) - albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1), albo uchylającego tę decyzję na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze może być natomiast umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro przepis art. 138 k.p.a. stanowi wyłączną regulację zakresu decyzji odwoławczej, to organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania odwoławczego na innej podstawie niż ww. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak nie stało się w sprawie niniejszej. Wprawdzie w sentencji zaskarżonej decyzji organ posłużył się sformułowaniem "umorzyć postępowanie odwoławcze", jednak jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 105 k.p.a., w uzasadnieniu powołując treść art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto z niewskazanych w uzasadnieniu przyczyn, działając jako organ odwoławczy podał podstawę swojego działania jako organ nadzoru (w trybie nadzwyczajnym - art. 157 k.p.a.) Ostatecznie z uzasadnienia wynika, że w istocie art. 105 § 1 k.p.a. stanowił prawną płaszczyznę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tym przepisie, to brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy, w której organ obowiązany jest rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W trybie art. 105 § 1 k.p.a. chodzi zatem o umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, względnie przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy organ ten uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu bezprzedmiotowości postępowania. W szczególności zaś, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania odwoławczego natomiast może mieć oparcie wyłącznie w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanką tego umorzenia też jest bezprzedmiotowość, jednak odnosząca się tylko do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest bowiem pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. Zasadniczo będzie miało to miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub wniesie je osoba, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie mają tu zastosowania (por. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, K.P.A. Komentarz, 8. wyd., W-wa 2006, str. 615). W świetle powyższych uwag, należy uznać, iż organ bezpodstawnie ustalił w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego w zakresie jaki wynika z treści zaskarżonej decyzji i w konsekwencji umorzył je z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy rozpozna zatem ponownie merytorycznie odwołanie od decyzji pierwszej instancji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2007 r. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Wskazać należy, że w administracyjnym toku instancji, zapisanym w art. 15 k.p.a. jako zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie. Po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a po raz drugi dopiero na żądanie uprawnionego przez organ odwoławczy. Innymi słowy, strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego fakt, że w międzyczasie - to jest miedzy wniesieniem odwołania, a datą decyzji odwoławczej - upłynął okres planowanego (określonego we wniosku strony) zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, nie czyni postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym. Strona bowiem popierając złożone odwołanie nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji i ma prawo domagać się, w przewidzianym przepisami k.p.a. trybie, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Temu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu rozpoznania odwołania i wydania rozstrzygnięcia. Wskazane wyżej uchybienia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie odwoławcze, gdyż miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiły bowiem merytoryczne rozstrzygniecie odwoławcze w niniejszej sprawie na okres od [...] maja 2007 r. do [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] obowiązane będzie zatem rozpatrzyć odwołanie strony podejmując, jak wyżej wskazano, rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w uchylonej części Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzekł po myśli art. 200 i nast. p.p.s.a.