VI SA/Wa 1691/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w S. pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r., zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej okres podlegania obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu S. F. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował S. F. o wszczętym, na wniosek ZUS-u, postępowaniu w sprawie ustalenia okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. stwierdził, istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego S. F. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: 1) od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 stycznia 2003 r., 2) od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 31 stycznia 2004 r., 3) od dnia 7 marca 2004 r. do dnia 14 kwietnia 2011 r. Od tej decyzji w dniu [...] listopada 2015 r. wniósł osobiście odwołanie. Odwołanie wniesione zostało w terminie. S. F. w dniu [...] stycznia 2017 r. złożył pisemne wyjaśnienia, w których powołuje się na niewiedzę obowiązku opłacania składki zdrowotnej z dodatkowego tytułu. Ponadto wyjaśnia, iż nie jest w stanie sprecyzować okresów prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na fakt, że w Urzędzie Gminy nie było obowiązku jej zawieszania. Pan S. F. wskazuje, że w dniu [...] marca 2004 r. uzyskał prawo do emerytury, ałe nawet po jej uzyskaniu cały czas pracował, co wiązało się z odprowadzaniem składki zdrowotnej. Ubezpieczony powołuje się także na ciężki stan zdrowia, co potwierdza dokumentacja medyczna załączona do niniejszego pisma, załączył ponadto "zaświadczenie o wysokości obrotu w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych" wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., które potwierdza, iż od 2004 do 2008 r. zeznania podatkowe były zerowe, natomiast od 2009 do 2011 r. zanotowano brak zeznań podatkowych. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793, ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez Pana S. F. w dniu [...] listopada 2015 r., od decyzji nr [...], wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] października 2015 r., stwierdzającej istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego S. F. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: 1) od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 stycznia 2003 r., 2) od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 31 stycznia 2004 r., 3) od dnia 7 marca 2004 r. do dnia 14 kwietnia 2011 r., Uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że S. F. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: - od 1 stycznia 1999 r. do 31 stycznia 2003 r., - od 1 kwietnia 2003 r. do dnia 31 stycznia 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że praca na którą powołuje się ubezpieczony nie dotyczyła działalności gospodarczej, ale umowy o pracę na rzecz innego pracodawcy. Z danych Centralnego Wykazu Ubezpieczonych jasno wynika, że od stycznia 2017 r. do marca 2017 r. S. F. wykonywał pracę na rzecz innego pracodawcy (N.). Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zważył, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Organ wskazał, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016, poz. 963, ze zm.) zwanej dalej "ustawą o sus", obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności". Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Podjęcie działalności gospodarczej przez S. F. zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.), obowiązującej do dnia 31 grudnia 2011 r., zwanej dalej "ustawą prawo działalności", mogło nastąpić po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Obecna treść art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności stanowi, iż przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z brzmieniem art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem art. 14a ust. la, który stanowi, iż jeżeli okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej obejmuje wyłącznie pełny miesiąc luty danego roku kalendarzowego, za minimalny okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przyjmuje się liczbę dni miesiąca lutego przypadającą w danym roku kalendarzowym. Organ wskazał, że jak wynika z dokumentów przekazanych przez odwołującego, S. F. występuje w archiwalnej ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza D. jako osoba prowadząca działalności gospodarcze: - od dnia 15 lipca 1984 r. do dnia 14 kwietnia 2011 r. pod numerem wpisu [...] w zakresie: wędzenie ryb, - od dnia 1 lutego 1991 r. do dnia 5 grudnia 2008 r. pod numerem wpisu [...], w zakresie: usługi transportowo-budowlane. Powyższe potwierdza załączone w aktach sprawy pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]. Przedsiębiorca nie zgłaszał przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz złożył zeznania podatkowe za lata 1997-2008. Natomiast "zaświadczenie o wysokości obrotu w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych" jasno wskazuje, że w latach 2004-2008 zeznania podatkowe były zerowe. W latach 2009-2011 zanotowano jednak brak zeznania podatkowego. W związku z powyższym w okresie od 7 marca 2004 r. do dnia 14 kwietnia 2011 r., wskazanym w decyzji nr [...] dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego z dnia [...] października 2015 r. S. F. nie mógł podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, jeżeli faktycznie tej działalności nie prowadził. Zgodnie z brzmieniem art. 82 ustawy o świadczeniach, "jeżeli ubezpieczony osiąga przychody z więcej niż jednego tytułu, z którego wynika obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, składkę opłaca od każdego z tych tytułów odrębnie". Status osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą zobowiązuje, co do zasady do opłacania składki. Posiadany przez Pana S. F. status emeryta nie zwalniał go z obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia rejestracji. Organ zauważył, że odwołujący twierdzi, że nie prowadził działalności gospodarczej, co może m.in. pośrednio potwierdzić Jego zły stan zdrowia. Z załączonej dokumentacji medycznej wynika, że od przynajmniej 2008 r. S. F. przewlekle choruje na choroby układu krwionośnego, niewydolność nerek i cukrzycę. Choroby przewlekłe istotnie wpływają na jakość życia pacjentów, bezpośrednią ją obniżając, wiążą się z czasem poświęconym na wizytach kontrolnych, leczeniu, w tym również zabiegach operacyjnych. Równoczesne wykonywanie umowy o pracę, prowadzenie działalności przy tak poważnych problemach zdrowotnych oraz wiekiem Odwołującego wydaje się mało prawdopodobne. Dodatkowym argumentem przemawiającym za nieprowadzeniem działalności gospodarczej przez Odwołującego są "zerowe" zeznania podatkowe oraz późniejszy ich całkowity brak. Pismem z dnia 03.07.2017 r. S. F. wniósł do Sądu skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Zauważył, że skoro organ uznał, iż w okresie od 7 marca 2004 r. do dnia 14 kwietnia 2011 r. nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, to niezrozumiałe jest dlaczego w tym stanie rzeczy organ wydający decyzję nie uwzględnił w niej również okresu od dnia 01 stycznia 1999 roku do dnia 31 stycznia 2003 roku oraz okresu od dnia 01 kwietnia 2003 roku do dnia 31 stycznia 2004 r. jako okresu, w którym również nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego . Jednocześnie skarżący podniósł, że od 2012 roku termin przedawnienia należności składkowych wynosi 5 lat. Wskazał, że do końca 2011 roku obowiązywał 10-letni okres przedawnienia. Liczony był on od dnia , w którym roszczenie o zapłatę stało się wymagalne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał 10-letni termin upomnienia się o swoje należności. Uwzględniając terminy należności jakie podano w decyzji z dnia [...] października 2015 roku oraz później w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. już w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego były one przedawnione. Dlatego dla skarżącego niezrozumiałe jest wszczęcie całego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że pomimo uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości, za przesądzoną Sąd uznaje kwestię, że w okresie od 7 marca 2004 r. do dnia 14 kwietnia 2011 r., S. F. nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, jeżeli faktycznie tej działalności nie prowadził. Do ustalenia pozostaje natomiast kwestia ustalenia okoliczności prowadzenia/nie prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. oraz od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 31 stycznia 2004 r., w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w wymienionym okresie strona podlegała, czy też nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, odwołać należy się przepisów prawa materialnego określających przesłanki podlegania temu obowiązkowi, których naruszenie poprzez błędną ich wykładnię zarzuca Prezes NFZ. Zasadnicze znaczenie ma bowiem to, czy istotnie w kontrolowanej decyzji organ wykazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły prawem przewidziane przesłanki jej wydania i stwierdzenia podlegania przez stronę obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 stycznia 2003 r., oraz od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 31 stycznia 2004 r. W sytuacji bowiem, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do prawidłowego jej załatwienia przez organ. Realizacja wskazanego wymogu przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji, która w sprawie tej jest podejmowana. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach takich, jak rozpoznawana, nie ma znaczenia, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą lecz wyłącznie to, czy faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. Nadawanie takiego znaczenia wykazanemu w ewidencji działalności gospodarczej okresowi bez możliwości jego skorygowania na podstawie ustaleń faktycznych co do prowadzenia działalności, nie jest zasadne. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi bowiem jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest czynnością tożsamą z podjęciem takiej działalności. Dokonując zatem oceny czy dany podmiot prowadzi, czy też nie prowadzi działalności gospodarczej, będącej przesłanką stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, należy uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Jakkolwiek więc wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany jako okoliczność o istotnym znaczeniu, to jednak nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/10; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1620/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 262/13) Przyjąć należy więc, że wskazanie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do ewidencji skutkuje powstaniem domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Jednakże takie domniemanie faktyczne ma jedynie znaczenie dowodowe, które może zostać obalone w toku postępowania wyjaśniającego. W związku tym, wobec odmiennych twierdzeń strony popartych przedstawionymi dowodami, nie można utożsamiać wpisu do ewidencji z jej faktycznym prowadzeniem. Chodzi więc nie tylko o formalne – potwierdzone wpisem do ewidencji działalności gospodarczej – lecz także i o faktyczne wykonywanie pozarolniczej działalności gospodarczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I UK 80/05). Przy tym podnieść należy, że jak podkreśla się w judykaturze, wykonywanie (prowadzenie) działalności gospodarczej obejmuje nie tylko faktyczne wykonywanie bezpośrednio samych usług, charakteryzujących prowadzoną działalność gospodarczą, ale też wykonywanie czynności o charakterze przygotowawczym, pozostających w ścisłym związku z działalnością usługową, a zmierzających do stworzenia właściwych warunków do jej wykonywania, jak poszukiwanie nowych klientów, zamieszczanie ogłoszeń w prasie, załatwianie spraw urzędowych. Wobec tego, przy dokonywaniu oceny w tym przedmiocie, należy uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, w tym także zamiar (wolę) osoby prowadzącej działalność gospodarczą. W razie więc uznania za zaprzestanie działalności gospodarczej innych zdarzeń niż jej likwidacja, należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności obiektywne, ale także subiektywne, tzn. zamiar (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II UK 111/03 i z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I UK 80/05 oraz wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 1997 r., sygn. akt III SA 46/96 i z dnia 15 listopada 2006 r. II GSK 191/06. Natomiast poza właściwością orzekania przez Prezesa NFZ pozostaje kwestia przedawnienia należności związanych z ubezpieczeniem zdrowotnym. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. Rolą sądu administracyjnego nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych za organy administracji publicznej (w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy). To organ winien bowiem dokonać wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego niezbędnego dla dokonania wszystkich istotnych ustaleń faktycznych danej sprawy. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ musi być wyczerpująca i winna odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania. Tylko wyczerpujące i prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne może stanowić przedmiot kontroli legalności danej decyzji przez Sąd. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.