VI SA/Wa 1705/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "K" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "K" Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1596 (jeden tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt sześć)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku kontroli drogowej [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] nałożył na "K." spółka z o.o. z siedzibą w P.(dalej też jako strona, skarżąca) karę pieniężną w kwocie 9.900,- zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych; przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi powyżej 23,3 t do 24,8 t; przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. W dniu [...] marca 2010 r. w miejscowości L. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował L. M., który wykonywał transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy P.P. Kierowcy polecono przejazd na punkt kontrolny w S., gdzie przeprowadzono czynności kontrolne. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Organ ustalił, że nadawcą przewożonego towaru były W. Sp. z o.o. Jako podstawę prawną odpowiedzialności nadawcy wskazał art. 13g ust. 1 w zw. z art. 13g ust. 1 b .), art. 13g ust. 1, ust. 1 a, ust. 1 b pkt 2, ust. 2, art. 40c ust. 1, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.)- dalej udp, Ip. 6 pkt 7 lit. d) i e), Ip. 6 pkt 6 lit. c), Ip. 9 pkt 5 lit. b) załącznika nr 2 do w/w ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) Wskazał m.in., że art. 13g ust. 1 udp stanowi, że za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 13g ust. 1 b udp, powyższą karę nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Powyższa decyzja została wysłana na adres strony i doręczona [...] kwietnia 2011 r. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. pełnomocnik strony, adw. Z. zgłosił się do udziału w postępowaniu powołując się na umocowanie go przez stronę do wszystkich spraw toczących się przed organami administracji zawarte w złożonym organowi pełnomocnictwie ogólnym z dnia [...] lipca 2010 r. Od decyzji w imieniu skarżącej wniósł odwołanie Dyrektor "K." spółka z o.o. – B. S. podnosząc w szczególności niedoręczenie decyzji ustanowionemu do działania we wszystkich sprawach strony profesjonalnemu pełnomocnikowi i naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Pismem z [...] maja 2011 organ odwoławczy wzywa stronę do złożenia pełnomocnictwa, wskazując że pełnomocnictwo wskazane przez stronę nie obejmuje tej sprawy. W odpowiedzi wpływają dwa pisma: strony z [...] maja 2011 r. oraz adw. Z. z [...] maja 2011 r. - oba powołujące się na pełnomocnictwo ogólne ustanawiające tego pełnomocnika do reprezentowania spółki we wszystkich sprawach toczących się przed organem. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2011 roku, nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalił odpowiedzialność skarżącej spółki jako nadawcy towaru na podstawie prawnej i faktycznej wskazanej przez organ I instancji. Odnosząc się do kwestii pełnomocnictwa podniósł, że strona nie wskazała pełnomocnictwa dla adw. I. Z., w związku z czym organ I instancji zaadresował decyzję do strony postępowania. Organ odwoławczy podnosił, że pismem z [...] maja 2011 r. wezwał stronę do przedłożenia oryginału lub notarialnie poświadczonego pełnomocnictwa od strony na rzecz adwokata I.Z. z A. s.c. i do dnia wydania decyzji strona go nie przedłożyła w przedmiotowej sprawie, a pełnomocnik twierdził, iż złożył pełnomocnictwo ogólne. Z drugiej strony organ powoływał się na czynny udział strony w postępowaniu wskazując na pismo pełnomocnika strony z [...] sierpnia 2010 r. czy protokoły przesłuchania świadka z [...] sierpnia 2010 r., w którym uczestniczył pełnomocnik strony. Pełnomocnik strony złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając brak merytorycznego rozpoznania sprawy bowiem skarżąca podnosiła, iż nie była ani nadawcą, ani załadowcą, ani spedytorem w rozumieniu art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Podniósł ponadto, że we wszystkich pozostałych sprawach zostało złożone jedno i to samo pełnomocnictwo - z [...] lipca (a nie kwietnia) 2010 r. - które dotyczy również sprawy niniejszej. Dodatkowo, kwestia ta została wyjaśniona także organowi w odpowiedzi na jego pismo z [...] maja 2011 r., iż udzielone w dniu [...] lipca 2010 r. i doręczone organowi pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem we wszelkich postępowaniach wszczętych do chwili udzielenia pełnomocnictwa i w przyszłości przez [...] Inspektorat Transportu Drogowego wobec lub z udziałem spółki i tym samym nie zawierało ono wyłączenia sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie utrzymanej w mocy decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, zarówno ze względów merytorycznych jak i formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione zarzuty procesowe, ponieważ zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi z przyczyn procesowych, albowiem organ odwoławczy nie poczynił jednoznacznych ustaleń w kwestii, czy strona była reprezentowana przez pełnomocnika, czy nie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że kwestia ta została - przez organ zignorowana, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - z naruszeniem art. 40 § 1 i 2 k.p.a. Należy podkreślić, że przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego zasada oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Obowiązek sposobu doręczenia decyzji przez organ wynika wprost z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. Stanowi on, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Art. 40 § 2 k.p.a. przewiduje podobnie, bowiem jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Art. 40 § 2 został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U.11.6.18) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r., czyli nie budzi wątpliwości jego obowiązywanie w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia i [...] czerwca 2011 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w toku postępowania przed organem I instancji wpłynęło pismo adwokata I. Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r., gdzie zgłosił się jako pełnomocnik strony do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, powołując się na umocowanie go przez stronę do wszystkich spraw toczących się przed organami administracji zawarte w złożonym organowi pełnomocnictwie ogólnym z dnia [...] lipca 2010 r. Ta okoliczność nie była zakwestionowana przez organ, skoro to ten pełnomocnik strony, na co wskazuje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, czynnie uczestniczył w toku postępowania składając pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak również został dopuszczony do przesłuchania świadka w dniu [...] sierpnia 2010 r. Zatem zupełnie niezrozumiałe jest, dlaczego organ w dalszej części wywodów kwestionuje fakt tego pełnomocnictwa podnosząc, że "w trakcie postępowania strona nie wskazała pełnomocnictwa dla Pana I. Z., w związku z czym organ I instancji zaadresował decyzję do strony postępowania". Nie można się zgodzić z prawidłowością działań i oceną stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji na str. 5 uzasadnienia, że organ odwoławczy pismem z dnia [...] maja 2011 r. wezwał stronę do przedłożenia oryginału lub notarialnie poświadczonego pełnomocnictwa od strony na rzecz adwokata I. Z. i do dnia wydania decyzji strona nie przedłożyła pełnomocnictwa w przedmiotowej sprawie. Takie wezwanie byłoby wbrew powołanemu dalej w uzasadnieniu art. 33 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, iż pełnomocnik musi dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo lub poświadczony odpis. Organ ustala zatem, że w niniejszej sprawie pełnomocnik nie dołączył pełnomocnictwa, a wcześniej przyznaje, że dopuszcza pełnomocnika do czynności przesłuchania świadka, czy składania pism w imieniu strony. Po pierwsze z akt niniejszej sprawy nie wynika, czy pełnomocnictwo ogólne na które powołuje się nie tylko adw. Z., ale i odwołuje się do niego sama strona zostało w ogóle organowi złożone. Ale nie wynika też, że nie zostało złożone. Organ z urzędu - w świetle jednoznacznego stanowiska strony i jej pełnomocnika powinien - w tej sprawie dołączyć kopię tego pełnomocnictwa na które powołuje się strona i jej pełnomocnik - już w pierwszym piśmie złożonym w tej sprawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dołączenie tego pełnomocnictwa z urzędu pozwoli na prawidłową ocenę jego zakresu i możliwości posługiwania się ewentualnie tylko jego kopiami we wszystkich sprawach toczących się przeciwko stronie przed organem I i II instancji. Należy wskazać, że nie dołączenie kopii tego pełnomocnictwa (której zgodność z oryginałem potwierdza sam pełnomocnik) i nie opłacenie go opłatą skarbową 17 zł - nie wpływa na przyjęcie, że strona jest pozbawiona reprezentowania ją przez profesjonalnego pełnomocnika w sytuacji, kiedy z pism strony jednoznacznie wynika wola udzielenia pełnomocnictwa temu adwokatowi do reprezentowania w tej i we wszystkich sprawach przed tymi organami. Niewątpliwie istnieje obowiązek, na mocy art. 33 § 2 k.p.a., złożenia na piśmie lub zgłoszenia do protokołu pełnomocnictwa. Tryb jego doręczenia określa art. 33 § 3 k.p.a. stanowiąc, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. W niniejszej sprawie wszczęto przeciwko stronie kilka postępowań nakładających wysokie kary pieniężne z uwagi na przypisanie jej odpowiedzialności naruszenia obowiązków jakie ciążą na nadawcy kruszywa w zakresie dopuszczalnych nacisków na osie. Na skutek zawiadomień o wszczęciu postępowań zostało złożone pełnomocnictwo ogólne, ale także w każdej tych spraw - ze wskazaniem pisemnym - że umocowanie tego pełnomocnika dotyczy reprezentacji w każdej sprawie, jaka toczy się przed tym organem przeciwko stronie. Niewątpliwie, takim zapisem strona nie ominie opłacenia opłatą skarbową kopii tego pełnomocnictwa, które powinno znaleźć się w każdej sprawie, najlepiej z poświadczeniem zgodności z oryginałem dokonanym przez adwokata Z., jak stanowi art. 33 § 3 k.p.a. W sytuacji złożenia do organu pełnomocnictwa ogólnego do wszystkich spraw, obowiązek taki jest jednak obowiązkiem instrukcyjnym, a nie formalnoprawnym, którego niewykonanie pozbawia stronę profesjonalnej obsługi prawnej. O ile do organu zostaje złożone oryginalne pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania strony we wszystkich sprawach - organ nie może tej kwestii ignorować w sytuacji, gdy w każdej ze spraw złożone zostaje pismo zawiadamiające o tym pełnomocnictwie, a następnie pismo strony, ten fakt potwierdzające. Nie ma przeszkód, by organ w sytuacji niezłożenia kopii do każdej ze spraw, sam sporządził kopie dołączając je do każdej ze spraw. Kwestia braku opłaty skarbowej, uregulowana w odrębnych przepisach - powołanych zresztą w niniejszej sprawie, załatwiana jest niezależnie od kwestii skuteczności samego umocowania, potwierdzanego w tej sprawie zarówno przez stronę jak i jej pełnomocnika. Brak w aktach kopii pełnomocnictwa, na co powołuje się działający z urzędu organ - dopuszczając tegoż pełnomocnika do czynności w toku postępowania -uniemożliwia także kontrolę Sądowi dokonania prawidłowej oceny w tym zakresie. Tym bardziej, że wiadomo Sądowi z urzędu, że na rozprawie przed tym samym składem orzekającym - w tym samym dniu - rozpoznawana była druga skarga "K." spółki z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2011 roku, nr [...], który stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] marca 2011r. spowodowaną wadliwym działaniem organu I instancji, tj. niedoręczeniem decyzji pełnomocnikowi uprawnionemu do reprezentowania strony - adwokatowi I.Z. W sprawie tej organ odwoławczy ustalił, że w toku postępowania przed organem I instancji, w dniu [...] lipca 2010 r. wpłynęło pismo wraz pełnomocnictwem, w którym strona jako swojego pełnomocnika ustanowiła adwokata I. Z., natomiast w dniu [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji doręczył zaskarżoną decyzję za pośrednictwem poczty stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi. W obu tych sprawach powoływane jest zatem to samo oryginalne pełnomocnictwo złożone do wszystkich spraw dla tego adwokata i można domniemywać jedynie, że na jego podstawie organ dopuścił pełnomocnika do czynności o których wspomina, ale ostatecznie zmienił zdanie i podjął rozstrzygnięcie zarówno bez udzielenia pełnomocnikowi terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, o czym stanowi art. 10 k.p.a., jak też nie doręczał mu decyzji. Należy podkreślić, że przepisy k.p.a. - co do zasady - nie wymagają urzędowego poświadczenia podpisu strony na pełnomocnictwie. Przy czym adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy oraz doradca podatkowy mogą samodzielnie uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa. Odnośnie momentu, kiedy ma to uczynić, brak jest wskazań w k.p.a. (...) Przepisy k.p.a. nie wymagają formalnego przyjęcia pełnomocnictwa, aczkolwiek bez wątpienia ta jednostronna czynność prawna musi odbywać się za zgodą osoby, której pełnomocnictwo zostaje udzielone (zob. Z. Krzemiński, Pełnomocnik..., s. 34-36). Zgoda ta może być wyrażona w różny sposób, w tym również per facta concludentia, na skutek podjęcia przez pełnomocnika działań w procesie w imieniu strony. "Tego przyjęcia domniemywa się władza z samego faktu wystąpienia pełnomocnika w imieniu strony, względnie przedstawienia przez niego pełnomocnictwa" (J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne..., s. 79; W. Kałuski, Postępowanie administracyjne..., s. 45). Na gruncie niniejszej sprawy pisma strony jednoznacznie odwołują się do złożonego pełnomocnictwa we wszystkich sprawach przed organem. Zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie (Andrzej Matan Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego stan prawny na 1 sierpnia 2010 r. - Lex), przewidziane są zasadniczo dwie sytuacje: 1) jeżeli pełnomocnictwo nie zostało formalnie doręczone organowi 2) jeżeli pełnomocnictwo zostało formalnie doręczone organowi, co skutkuje zawiadamianiem pełnomocnika o wszystkich czynnościach i wzywanie go do udziału w nich tak, jak samej strony postępowania. Ad. 1. Jeżeli pełnomocnictwo nie zostało formalnie doręczone organowi, a pełnomocnik podjął czynności w postępowaniu, to na organie prowadzącym postępowanie będzie spoczywał obowiązek wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika (w trybie art. 64 § 2 k.p.a.). (...) Dopuszczenie w przewodzie administracyjnym do zastępstwa strony pełnomocnika należycie niewylegitymowanego stanowi wadliwość postępowania (wyr. NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl.). Ponadto, wezwanie do uzupełnienia braków winno być skierowane nie do pełnomocnika, a do strony postępowania administracyjnego. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu można pozostawić podanie bez rozpoznania, czy też odmówić skuteczności innej czynności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, odwołanie składa strona jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64§2k.p.a. (wyr. NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl.). (...) Ad. 2. Od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich tak, jak sama strona postępowania. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym (wyr. NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., II SA 1597/96, niepubl.). Skutkuje to istotną wadliwością postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13). Analiza art. 33 § 3 k.p.a. wykazuje jednoznacznie, iż pełnomocnik musi dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo lub poświadczony odpis. W niniejszej sprawie pełnomocnik nie dołączył kopii pełnomocnictwa, ale organ nie ustalił, że złożony mu oryginał pełnomocnictwa nie obejmuje tej sprawy. Sąd, kontrolując zaskarżony akt nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, jeżeli są one podważane przez skarżącego. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie zinterpretowane z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Z treści uzasadnienia decyzji powinno bowiem wynikać, że organ odwoławczy przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w odwołaniu, konfrontując je z ustaleniami organu I instancji i materiałami dowodowymi sprawy. Z powyższych względów mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c) i art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji uznając, iż odnoszenie się do pozostałych argumentów opartych na prawie materialnym, a podniesionych w skardze jest przedwczesne.