VI SA/Wa 1713/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Prezes NFZ"), na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej jako: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S.(dalej jako: "P.) - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Dyrektor OW NFZ") z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób - ryczałt miesięczny, na obszarze: [...] - S., [...] - B., [...] - L., [...] - O., [...] - O., [...] - S., [...] - S. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] OW NFZ ogłosił w dniu [...] grudnia 2012 r. konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w podanym powyżej rodzaju i na wskazanym obszarze, którego wartość zamówienia określona została na nie większą niż 515 350,00 zł, na okres rozliczeniowy od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W zakreślonym terminie do postępowania konkursowego wpłynęły dwie oferty, w tym oferta P. W jego części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert. Obydwaj oferenci zostali wezwani do usunięcia braków formalno-prawnych ofert, które P. usunęła w terminie. U drugiego oferenta – Z. Sp. z o.o., komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę. Przychodnia, wezwana do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu, przedstawiła stanowisko wyjaśniające elementy sporne w zakreślonym terminie. W sporządzony, przy pomocy systemu komputerowego rankingu otwarcia, komisja konkursowa dokonała wstępnej oceny ofert złożonych do przedmiotowego postępowania. Wg rankingu P. otrzymała łącznie 79,520 pkt oceny, w tym za kryterium jakość 18,714 pkt, kompleksowości 5,806 pkt, dostępności 5,000 pkt, natomiast za kryterium ceny 50 pkt. Natomiast Z.Sp. z o.o. otrzymała 81,663 pkt, w tym za kryterium jakość 20,857 pkt, kompleksowości 5,806 pkt, dostępności 5,000 pkt, natomiast za kryterium ceny 50 pkt. W dniu [...] stycznia 2013 r., w części niejawnej postępowania, komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania ofert złożonych do postępowania. Sporządziła ranking końcowy, w którym uszeregowała oferty malejąco, w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny. Według rankingu końcowego P. uzyskała łącznie 79,520 pkt, natomiast Z. Sp. z o.o. otrzymała w sumie 81,663 pkt., klasyfikując się na pierwszym miejscu w rankingu końcowym ofert. W rozstrzygniętym w dniu [...] lutego 2013 r. postępowaniu jako korzystniejsza, została wybrana oferta Z.Sp. z o.o. Odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania do Dyrektora OW NFZ wniosła P. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie P.W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że postępowanie zakończone zaskarżonym rozstrzygnięciem zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców, a komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującej się P. i wobec tego nie ma podstaw do uwzględnienia jej odwołania. W odwołaniu od decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. do Prezesa NFZ, P. podniosła zarzut naruszenia zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez przyznanie wszystkim oferentom oferującym cenę o wartości ceny minimalnej i mniejszej takiej samej ilości punktów bez względu na wartość oferowanej ceny. Ponadto zarzuciła naruszenie procedury rozstrzygnięcia konkursu poprzez brak podpisu przewodniczącego komisji konkursowej na każdym dokumencie z rozstrzygnięcia konkursu oraz braku zgodności punktacji ofert podanej w rankingu bezpośrednio po konkursie z zestawieniem sporządzonym na stronie 6 decyzji Dyrektora OW NFZ, a także naruszenie art. 7 i art. 73 K.p.a. poprzez odmowę udostępnienia wszystkich akt i innych ofert pomimo zgłoszenia takiego wniosku przez P. oraz wybór oferenta najmniej korzystnego ze względów społecznych i lokalizacyjnych. Rozpoznając niniejszą sprawę, Prezes NFZ na wstępie wskazał na art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz stwierdził, że z ich treści wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez organy NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tzn., że jest on skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Następnie Prezes NFZ podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wynika, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały wszystkim oferentom na takich samych zasadach. Dodał, że przedmiot postępowania był opisany w sposób nieutrudniający uczciwej konkurencji, a w ogłoszeniu postępowania poinformowano świadczeniodawców, że materiały informacyjne będą dostępne od dnia [...] grudnia 2012 r., w godz. 8-16 od poniedziałku do piątku, w siedzibie [...] OW NFZ. W ocenie organu odwoławczego, P. przystępując do postępowania mogła i powinna była zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów biorących w nim udział oraz określonymi w ogłoszeniu postępowania. Jednocześnie organ podniósł, że każdy z oferentów przystępujących do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej składał oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia, warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Takie oświadczenie, jak dalej stwierdził organ złożyła P. w dniu [...] stycznia 2013 r. Kolejno Prezes NFZ wskazał na brzmienie art. 148 ustawy o świadczeniach określającego obszary, w których dokonywane jest porównanie ofert oraz art. 146 wyposażającego Prezesa NFZ w kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu, kryteria oceny ofert zostały określone w zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dodał także, że warunki, których spełnienie jest wymagane dla świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej oraz warunki realizacji świadczeń określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 139, poz. 1139 ze zm.) oraz zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Organ odwoławczy stwierdził, że spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania - Prezes NFZ stwierdził, że sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określono w załączniku nr 2 do zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Wyjaśnił, że oferenci biorący udział w przedmiotowym postępowaniu w rankingu końcowym uzyskali po 50 pkt za kryterium ceny, wyliczone zgodnie z algorytmem oceny ofert według kryterium cenowego, określonego w powołanym załączniku. Podstawą do oceny kryterium ceny jest porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną, tj. ceną wynikającą z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej, w danym rodzaju lub zakresie, wskazanych przez OW NFZ. Podał wzór przy pomocy którego ustala się liczbę punktów oceny uzyskaną w kryterium ceny oraz wyjaśnił, że wynika z niego, że jeżeli cena oferowana przez oferenta jest niższa niż 0,9 ceny oczekiwanej przez NFZ, wówczas oferent uzyskuje maksymalną liczbę punktów. Wskazał, że cenę oczekiwaną w niniejszym postępowaniu stanowił ryczałt miesięczny, wynikający z iloczynu wartości ogłoszonego zamówienia na danym obszarze i liczby miesięcy w okresie rozliczeniowym 10 miesięcy. Przypomniał, że w przedmiotowym postępowaniu wartość zamówienia wynosiła nie więcej niż 515 350,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 marca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Podał, że cena oczekiwana wynosiła w nim zatem 51 535, 00 zł. Następnie Prezes NFZ podniósł, że Przychodnia zaproponowała cenę jednostki rozliczeniowej (ryczałt miesięczny) w wysokości 45 999,00 zł, a Z. Sp. z o.o. w wysokości 46 380,00 zł. Złożenie przez obydwu oferentów propozycji cen o wartości niższej od ceny minimalnej oznacza, jak wywodził organ, że obydwaj oni uzyskali maksymalną liczbę punktów oceny za kryterium ceny. Jednocześnie wyjaśnił, że fakt, iż cena ryczałtu miesięcznego zaproponowana przez Przychodnię była niższa o 381 zł od ceny zaoferowanej przez konkurenta nie powoduje zmiany punktacji w ocenie kryterium ceny, bowiem wg wzoru zmniejszenie oferowanych przez oferentów cen poniżej ceny minimalnej wyliczonej wg powyżej przywołanego wzoru pozostaje bez wpływu na tę ocenę. Wobec powyższego za niezasadny Prezes NFZ uznał zarzut dotyczący naruszenia przepisów zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w części dotyczącej wyliczenia liczby punktów oceny za kryterium ceny. Następnie Prezes NFZ wskazał na pozostałe kryteria oceny ofert w oparciu o które zostały ocenione oferty złożone do przedmiotowego postępowania oraz maksymalną możliwą ilość punktów możliwych do uzyskania w poszczególnych kryteriach. Podał, że w toku przedmiotowego postępowania każda z ofert mogła uzyskać maksymalnie 100 punktów. Wyjaśnił powody z uwagi na które oferta P. nie uzyskała maksymalnej możliwej do zdobycia ilości punktów oraz podkreślił, że zdobyła ona w sumie 79,520 punktów, w tym w kryterium jakości: 18,714 pkt, w kryterium dostępności: 5 pkt, w kryterium kompleksowości: 5,806 pkt, a w kryterium ceny: maksymalną ilość 50 pkt. Następnie organ dokonał tabelarycznego zestawienia ilości punktów przyznanych obydwu oferentom w poszczególnych kryteriach oraz stwierdził, że różnica w ilości uzyskanych punktów przez oferentów wystąpiła w kryterium jakość. Z. Sp. z o.o. uzyskał w tym kryterium łącznie 20,857 pkt oceny, a ofercie P. przyznano 18,714 pkt oceny, tj. o 2,143 pkt oceny mniej, niż ofercie wybranej w przedmiotowym postępowaniu. Organ podniósł, że różnica ta wynikała z udzielenia przez oferentów odmiennych odpowiedzi na pytania dotyczące możliwości realizowania świadczenia w tym samym czasie przez co najmniej 1 dodatkową pielęgniarkę, ponad minimalną obsadę pielęgniarską wymaganą na danym obszarze. Z. Sp. z o.o. udzielił odpowiedzi twierdzącej za co uzyskał, jak organ wskazywał 7,142 punktów oceny, a P. odpowiedzi negatywnej za co nie przyznano jej dodatkowych punktów oceny. A także w zakresie odpowiedzi co do posiadania ważnego w dniu złożenia oferty certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych. Z. Sp. z o.o. udzielił odpowiedzi negatywnej, za co nie przyznano mu dodatkowych punktów oceny, a P. odpowiedzi twierdzącej, za co uzyskała 5 pkt oceny. Organ wyjaśnił, że oferta P. nie została wybrana pomimo spełniania warunków wymaganych od oferentów, gdyż oferta konkurenta uzyskała wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy. Organ za bezprzedmiotowe uznał również pozostałe zarzuty odwołania. Wyjaśnił, że tryb pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określa regulamin uchwalony przez Radę NFZ, który stanowi załącznik do uchwały nr [...] Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r. Podniósł, że zgodnie z powołanym regulaminem w skład komisji, której liczba członków jest nie mniejsza niż 3, wchodzi nieparzysta liczba członków, a dyrektor OW NFZ powołując komisję wyznacza spośród jej członków przewodniczącego, wiceprzewodniczącego i protokolanta. Przewodniczący kieruje pracami komisji oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wiceprzewodniczący zastępuje przewodniczącego w przypadku jego nieobecności. Zgodnie z § 7 powyższego Regulaminu komisja podejmuje decyzje w obecności, co najmniej 2/3 jej składu. Decyzje podejmowane są w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, przy czym członkowie nie mogą wstrzymywać się od głosu. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos osoby przewodniczącej posiedzeniu komisji. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że nie jest wymagane - jak twierdzi Przychodnia, aby protokoły z pracy komisji konkursowej podpisane były przez wszystkich jej członków. Ponadto organ wyjaśnił, że zestawienie wartości punktowych uzyskanych przez oferentów za poszczególne kryteria oceny, zawarte w decyzji Dyrektora OW NFZ jest zgodne z rankingiem końcowym z dnia 30 stycznia 2013 r., a jego zamieszczenie w zaskarżonej decyzji pozwoliło na szczegółowe wyjaśnienie odwołującej P. podstaw przyznania punktów oceny ofercie konkurencyjnej. Podał, że to komisja konkursowa prowadząca postępowanie sprawdza złożone do postępowania oferty oraz dokonuje ich porównania i oceny, a system komputerowy Funduszu wykorzystywany podczas przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest jedynie elementem pomocniczym dla komisji konkursowej. Podkreślił, że zgodnie z art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach to komisja konkursowa prowadząca postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje wyboru oferty. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie znajdują żadnego zastosowania przepisy K.p.a. Faza administracyjna rozpoczyna się dopiero, gdy którykolwiek z uczestników postępowania (oferentów) złoży odwołanie wymienione w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 73 K.p.a. Prezes NFZ stwierdził, że organy zapewniły stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, poprzez umożliwienie zapoznania się z dokumentacją przedmiotowej sprawy oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ podniósł, że stronie udostępniono do wglądu dokumentację potwierdzającą pracę komisji konkursowej oraz jej ofertę wraz z dokumentacją wytworzoną w toku postępowania przez komisję konkursową w części dotyczącej oferty strony. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organy NFZ nie udostępniają dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego, a także jest obwarowane sankcją karną. Następnie wskazał na art. 11 ust 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.) zawierający definicję czynu nieuczciwej konkurencji oraz art. 11 ust. 4 powołanej ustawy wyjaśniający tajemnicę przedsiębiorstwa. Powołał także art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zgodnie z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wskazywał także, że przekazanie odwołującemu informacji o ofercie konkurencyjnej naraziłoby NFZ na możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przez konkurencyjnego świadczeniodawcę, którego tajemnice przedsiębiorstwa zostałyby ujawnione. Stanowiłoby także jak dalej organ wywodził naruszenie dóbr osobistych pracowników konkurencyjnego oferenta, gdyż zawiera ich dane osobowe, chronione przez ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Organ odwoławczy podniósł także, że udostępnienie odwołującej się Przychodni oferty konkurencyjnej, wywołałoby sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o drugim (w tym wiedzy o danych wrażliwych), który nie będąc stroną postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach (w postępowaniu administracyjnym stroną nie jest, a w postępowaniu sądowo-administracyjnym może być dopuszczony jedynie w charakterze uczestnika postępowania) nie miałby takiej możliwości. W takiej sytuacji odwołujący byłby, jak Prezes NFZ podkreślał w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do konkurencyjnego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w tym postępowaniu, przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego. Zdaniem Prezesa NFZ takie postępowanie byłoby obejściem zasady równości stron w postępowaniu konkursowym przeniesionym już na grunt postępowania administracyjnego, co nie wydaje się być ani uzasadnione ani sprawiedliwe. Na poparcie swojego stanowiska Prezes NFZ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 264/10. Za uzasadnione Prezes NFZ uznał również nadanie decyzji Dyrektora OW NFZ rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Organ podkreślił, że katalog przesłanek uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności jest zamknięty, a zatem jedynie wzgląd na dobra i wartości określone w art. 108 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do nadania decyzji takiego rygoru. W konkluzji Prezes NFZ stwierdził, że w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie zostały naruszone zasady postępowania określone w ustawie o świadczeniach, gdyż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, dokonując oceny wszystkich złożonych ofert w sposób obiektywny. Warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Prezesa NFZ w toku postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującej się Przychodni, której zarzuty zostały uznane za niezasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2013 r. wywiódł S. w S. dalej jako: "skarżąca", "skarżąca P.". Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie ustalenia kryteriów ocen ofert poprzez przyznanie wszystkim oferentom oferującym cenę o wartości ceny oczekiwanej i mniejszej takiej samej ilości punktów bez względu na wartość oferowanej ceny; 2. naruszenie procedury rozstrzygnięcia konkursu poprzez brak podpisu przewodniczącego Komisji Konkursowej na każdym dokumencie z rozstrzygnięcia konkursu; 3. naruszenie art. 7 i art. 73 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) poprzez odmowę udostępnienia wszystkich akt i innych ofert pomimo zgłoszenia takiego wniosku oraz wyboru oferenta najmniej korzystnego ze względów społecznych i lokalizacyjnych. Wskazując na powyższe skarżąca P. stwierdziła, że jej interes prawny został naruszony oraz wniosła o zmianę dokonanego rozstrzygnięcia lub jego unieważnienie oraz o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalność, albowiem wykonanie zaskarżonej decyzji może narazić ją oraz innych uczestników konkursu na znaczną szkodę. W uzasadnieniu skargi skarżąca P. stwierdziła, że w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia przepisów zarządzenia Prezesa NFZ, albowiem oferent oferujący cenę niższą i to realną winien otrzymać większą ilość punktów, niż ten, który oferował cenę wyższą, choć mieszczącą się w poziomie ceny oczekiwanej. W ocenie skarżącej jednakowe ocenianie, skalą 50 punktów, wszystkich oferentów oferujących cenę niższą od oczekiwanej jest naruszeniem zasad uczciwej konkurencji, gospodarności środkami publicznymi i nie wynika z kryteriów wskazanych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Następnie skarżąca zarzuciła, że formularze z rozstrzygnięcia konkursu nie zostały podpisane przez wszystkich członków komisji konkursowej. Stwierdziła, że na przedłożonych do wglądu arkuszach dotyczących rozstrzygnięcia konkursu nie było podpisu Przewodniczącej komisji konkursowej, a brak ten nie został wyjaśniony. Jej zdaniem brak obligatoryjnego podpisu, bez poczynionej adnotacji, może oznaczać odmowę jego złożenia pod dokonanym rozstrzygnięciem. Nie zgodziła się z wyjaśnieniami Dyrektora OW NFZ, że podpis Przewodniczącego znalazł się na ogłoszeniu wywieszonym na tablicy ogłoszeń. Gdyby tak było, to okazana w trybie art. 10 K.p.a. kserokopia tego ogłoszenia, w ocenie skarżącej musiałby zawierać ten podpis. Zaznaczyła, że wyjaśnienie tej kwestii przez Prezesa NFZ idzie w całkowicie odmiennym kierunku i wskazuje na zastępstwo Przewodniczącego. Skarżąca zarzuciła także rozstrzygnięciu konkursu ofert naruszenie art. 7 K.p.a poprzez przyjęcie wprost "wyliczenia" dokonanego przez system komputerowy, w sytuacji, gdy jak podnosiła rozstrzygający konkurs zobowiązani byli uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazywała, że wybór oferty konkurencyjnego oferenta, położonego przy granicy powiatu i województwa powoduje konieczność migracji społeczeństwa nawet po 50 km w celu uzyskania nocnej pomocy lekarskiej. Wywodziła, że takie ukształtowanie kryteriów i konkursu powoduje w rzeczywistości iluzoryczność pomocy lekarskiej i zmniejszenie dostępności, zwłaszcza w warunkach nocnych. Podniosła, że to jej centralna lokalizacja jest lokalizacją optymalną, skracającą drogę i zwiększającą dostępność do świadczeń medycznych. Następnie skarżąca podkreśliła, że jej wniosek o udostępnienie ofert pozostałych oferentów został odrzucony. Jej zdaniem odmowa ta narusza art. 73 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak możliwości wyjaśnienia podstaw przyznania punktów innym oferentom, a zwłaszcza tym, którzy uzyskali większą ilości punktów. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Stosownie do przepisu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. W przypadku uwzględnienia przez Prezesa odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie.. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert otwiera fazę administracyjną postępowania, albowiem do tego czasu postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu K.p.a. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawców odwołania w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 186/06). Warto zatem w tym miejscu wskazać, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia w toku postępowania przed komisją konkursową przepisów K.p.a., w tym w szczególności zasady wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 K.p.a. uznać należy za bezprzedmiotowe, skoro postępowanie przed komisją konkursową w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń stanowi nieadministracyjną fazę postępowania, do której nie stosuje się procedury administracyjnej. Zauważyć także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa poglądy odnośnie do właściwości postępowania prowadzonego przed dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania. Według pierwszego poglądu postępowanie przed organami NFZ jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, a w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. A także, że postępowanie to toczy się na zasadzie zarzucalności (gravamen), gdzie to rolą odwołującego jest wykazanie, że doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej co determinuje zakres prowadzonego postępowania przez organy NFZ, w tym ujawnienia ofert konkurencyjnych świadczeniodawców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 265/10, wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 264/10, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10, wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r. o sygn. akt II GSK 999/12). Stanowisko wyrażone natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12 zapoczątkowało kolejną linię orzeczniczą zgodnie z którą odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny postawił tezę, że przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Dodać także wypada, że taki pogląd wyraził Sędzia NSA w złożonych do wyroków z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 265/10 oraz o sygn. akt II GSK 264/10 zdaniach odrębnych, w których podniósł, że w otwartym postępowaniu administracyjnym musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. i przyjmuje go za własny. Zbadanie respektowania w toku postępowania w sprawie zawarcia umów i udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zasad prowadzenia postępowania, w tym w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców wymaga zdaniem Sądu sięgnięcia do ofert oraz ocen wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu i ich porównania. Odniesienie się jedynie przez organ (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do punktacji, i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie i bez wyjaśnienia z jakich przyczyn każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej liczby punktów czyni zdaniem Sądu dokonaną kontrolę iluzoryczną. Innymi słowy jeżeli organy NFZ mają obowiązek skontrolować zapadłe rozstrzygnięcie z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi dojść do porównania oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skontrolowania tej oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być załączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego, a stanowisko organu w tym zakresie winno znaleźć stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja koncentruje się jednak na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej. Faktu tego nie zmienia dokonane przez Prezesa NFZ w skarżonej decyzji tabelaryczne porównanie oceny oferty skarżącej i konkurencyjnego podmiotu, który został wybrany w postępowaniu, a także wyjaśnienie jaki rodzaj odpowiedzi w formularzu ofertowym wpłynął na różną ilość punktów uzyskanych przez oferentów w kryterium: jakość. Sąd jednocześnie przyznaje, że za wystarczające uznać należy wyjaśnienia organu dotyczące punktacji przyznanej obu oferentom w kryterium ceny. Organ prawidłowo wskazał na algorytm ustalania liczby punktów oceny w tym kryterium wynikający z załącznika nr 2 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. i objaśnił, że według wskazanego wzoru maksymalną liczbę punktów uzyskują te oferty, w których cena zaproponowana przez oferenta jest niższa od 0,9 ceny oczekiwanej przez Fundusz, niezależnie od tego, która z ofert zawiera faktycznie najniższą cenę. Za nieusprawiedliwiony uznać zatem należy zarzut skargi dotyczący przyznania obu oferentom tej samej maksymalnej liczby punktów w kryterium ceny, mimo że oferta skarżącej Przychodni zawierała realnie niższą cenę w stosunku do ceny zaproponowanej przez podmiot wybrany do zawarcia umowy. Jak już to wyżej zostało wskazane z wydanego na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach zarządzenia Prezesa NFZ i jego załącznika nr 2 - którego treścią oferenci przystępujący do postępowania są związani - wynika, że o przyznaniu maksymalnej liczby punktów w kryterium ceny decydujący jest fakt zaproponowania ceny niższej od oczekiwanej o 0,9, niezależnie od wzajemnego stosunku tych niższych cen podanych w poszczególnych ofertach. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że organ nie dokonał porównania w pozostałych obszarach podlegających ocenie. Zważyć bowiem należy, że dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest, jak przyjmuje się w orzecznictwie (vide powoływany już wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10) szczegółowe wykazanie z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że uzyskanie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przyjętych i jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Prezesa NFZ w ocenie Sądu nie pozwala na takie twierdzenie. Wydanie decyzji powinno przy tym poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 K.p.a dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny. Podnieść przy tym należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. - akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stają się wprawdzie automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej to jednak powinny być przez organ do postępowania administracyjnego zgłoszone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania art. 73 - 74 K.p.a. Zauważył, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.). Akceptacja poglądu przeciwnego mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Za nieprawidłową Sąd zatem również uznał odmowę udostępnienia skarżącej P. akt konkurencyjnego oferenta, a uzasadnianie tej odmowy tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych, w sytuacji braku jednoczesnych ustaleń, czy oferty konkurentów istotnie zawierały informacje objęte tą tajemnicą oraz istniejącą przecież możliwością wyłączenia z akt danych wrażliwych określonych w ustawie o ochronie danych osobowych - narusza zasadę względnej jawności akt postępowania. Jednocześnie zaakceptowanie praktyki organów NFZ w zakresie odmowy udostępniania akt pozostałych oferentów mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd nie podziela także stanowiska Prezesa NFZ jakoby umożliwienie odwołującym się wglądu w oferty konkurencyjnych podmiotów postawiłoby ich w korzystniejszej sytuacji procesowej w stosunku do pozostałych uczestników postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Złożenie wniosku o udostępnienie akt postępowania administracyjnego przez podmioty biorące udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy obligowałoby w ocenie Sądu organy NFZ do odniesienia się do niego, po uprzednim zbadaniu interesu prawnego takiego wnioskodawcy do udziału w administracyjnej fazie przedmiotowego postępowania. Mając na uwadze wyżej przedstawione argumenty stwierdzić należy, że Prezes NFZ rozpoznając niniejszą sprawę dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. Stwierdzić również należy, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nie jest bowiem przy tak ograniczonym zakresie rozpoznania odwołania możliwe wypowiedzenie się przez Sąd co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Jednocześnie podnieść wypada, że Sąd nie podziela zarzutu skargi odnośnie wadliwości dokumentów wytworzonych w postępowaniu przed komisją konkursową, a niepodpisanych przez jej przewodniczącego. Z § 5 ust. 2 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiącego załącznik do uchwały Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r nr [...] wynika, że wiceprzewodniczący zastępuje przewodniczącego w przypadku jego nieobecności. Regulacja ta oznacza, że podpis wiceprzewodniczącego kierującego pracami komisji w czasie absencji przewodniczącego na dokumentacji komisji jest wystarczający i nie ma wpływu na ich ważność. Stosownie zaś do § 7 powołanego Regulaminu komisja podejmuje decyzje w obecności o najmniej 2/3 składu, co oznacza, że dla ich ważności nie jest wymagana obecność jej wszystkich członków. Rozpoznając ponownie odwołanie Prezes NFZ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.