VI SA/Wa 1728/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...]lutego 2007 r., we W. na drodze krajowej nr [...], inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] zatrzymali do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazd kierowany był przez A. K., pracownika zatrudnionego u przedsiębiorcy A. W.- "A." z siedzibą w J. W dniu kontroli drogowej, ww. przedsiębiorca wykonywał usługę transportową, polegającą na przewozie drogowym palet dywaników (około 400 kg), z T. do K., co zostało ustalone w oparciu o dokumenty okazane do kontroli przez kierującego pojazdem, a mianowicie wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, udzielonej przedsiębiorcy A. W. oraz dokument WZ dotyczący przewożonego ładunku. W wyniku czynności kontrolnych, stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Ponadto ustalono, że do ww. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy udzielonej przedsiębiorcy A. W., nie został zgłoszony pojazd [...] o numerze rejestracyjnym [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w drodze decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), w związku z lp. 1.2, lp. 10.2 lit. "a" i "b" oraz lp. 10.4 lit. "a" i "b" załącznika do tej ustawy, nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.650 złotych, z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji - 8.000 zł oraz za naruszenia związane z czasem pracy kierowców - 650 zł. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r., strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W odwołaniu strona skarżąca podniosła, iż z treści art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedsiębiorcy są zobowiązani do zgłaszania organowi licencyjnemu jedynie takich zmian dotyczących licencji, które mają charakter trwały, a czas ich trwania przekracza 14 dni. Tym samym zgłaszanie zmian trwających krócej niż 14 dni skarżąca uznała za bezcelowe. Ponadto według strony koniecznym byłoby wykazanie, że w omawianym okresie 14 dni kontrolowanym pojazdem strona wykonywała transport drogowy, a nie przewóz drogowy na potrzeby własne. W wyniku wniesionego odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego - uchylił decyzją z [...] listopada 2007 r., zaskarżoną decyzję w kwestionowanej części i przekazał sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Inspektorowi celem ponownego rozpoznania. Przedmiotem powtórnego postępowania miało być jednoznaczne ustalenie charakteru wykonywanego w dniu kontroli przez stronę przewozu drogowego, a w szczególności zbadanie, czy strona wykonywała przewóz drogowy na potrzeby własne, czy też transport drogowy. Ponadto, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, organ I instancji winien wystąpić do właściwych instytucji celem ustalenia, czy kontrolowanemu przedsiębiorcy udzielono zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne lub licencji na transport międzynarodowy oraz czy przedsiębiorca ten zgłosił pojazd marki [...] o nr rej. [...], do któregoś z ww. uprawnień. Zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, celem ustalenia stanu faktycznego, pismem z dnia [...] grudnia 2007 r., zwrócono się do spółki "T." P. sp. z o.o. z siedzibą w T., z prośbą o udzielenie informacji, na jakiej podstawie spółka powierzyła dnia [...] lutego 2007 r. przedsiębiorcy A. W. do przewozu ładunek w postaci dywaników oraz jaki stosunek prawny łączył nadawcę ładunku z wykonawcą przewozu. W tym samym dniu wystosowano zapytanie do Starostwa Powiatowego w O., czy stronie zostało wydane zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne. Z informacji uzyskanych od spółki "T." ustalono, że w dniu kontroli przedsiębiorca A. W. wykonywała przewóz towaru na zlecenie telefoniczne firmy "M." sp. z o.o. Ponadto w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r., Starostwo Powiatowe w O. poinformowało, że A.W. nie zostało wydane zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. W następstwie kolejnych czynności podjętych przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w [...] ustalono, że ww. przedsiębiorca nie figurował w bazie Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, jako podmiot któremu udzielono licencji na transport międzynarodowy rzeczy lub osób albo któremu wydano zaświadczenie na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na potrzeby własne. Jednocześnie, organ pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., zwrócił się do przedsiębiorstwa "M." sp. z o.o. z prośbą, o udzielenie wyjaśnień dotyczących okoliczności przewozu towaru powierzonego stronie dnia [...] lutego 2007 r. oraz stosunku łączącego nadawcę i zarazem odbiorcę ładunku z wykonawcą przewozu. W odpowiedzi udzielonej przez spółkę "M." w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. na temat okoliczności przewozu zrealizowanego w dniu [...] lutego 2007 r. spółka wyjaśniła, że przedsiębiorca A. W. wykonywała na jej rzecz przewozy drogowe na podstawie jednorazowych zleceń telefonicznych. W świetle powyższych wyjaśnień organ uznał, że przewóz ładunku w dniu kontroli, tj. [...] lutego 2007 r. przez przedsiębiorcę A. W. - "A.", był wykonywany w ramach transportu drogowego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na przedsiębiorcę A. W., karę pieniężną w wysokości 8000 złotych. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż jak wynika z zebranego materiału dowodowego w dniu [...] lutego 2007 r. strona wykonywała przewóz drogowy na zlecenie firmy "M." sp. z o.o., a jego przedmiotem było dostarczenie określonego towaru znajdującego się w prawnej dyspozycji spółki "M." od jej kontrahenta - firmy "T." sp. z o.o. w T. W związku z czym przewóz ten nie stanowił przewozu drogowego na potrzeby własne, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki wymienione w tym przepisie. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że strona w dniu kontroli wykonywała zarobkowy transport drogowy rzeczy stosownie do posiadanych uprawnień, tj. licencji na krajowy transport drogowy rzeczy. W wyniku przeprowadzonej kontroli, a następnie podjętych czynności wyjaśniających ustalono, że na dzień [...] lutego 2007 r., przedsiębiorca A. W. nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 14 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, a więc nie zgłosiła do licencji nr [...]na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Organ nie uwzględnił zarzutów strony o tym, że niewykazanie w terminie 14 dni zgłoszenia do licencji pojazdu wykonującego transport, nie stanowiło naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podkreślił, iż jak wynika ze zgromadzonych w toku postępowania wykresówek z urządzenia rejestrującego - tachografu, strona wykonywała pojazdem marki [...] o nr rej. [...] przewozy już od dnia [...] stycznia 2007 r. Tymczasem zgłoszenie ww. pojazdu do posiadanej przez przedsiębiorcę licencji nastąpiło dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r., co potwierdziła dokumentacja przekazana przez Starostwo Powiatowe w O. Wobec tego przewoźnik dopuścił się znacznego uchybienia terminu do zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany, o której mowa w art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, wykonując w tym czasie transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji. A. W. pismem z dnia [...] marca 2008 r., odwołała się od ww. rozstrzygnięcia do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zaskarżając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości. W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, iż dopełniła wszystkich ciążących na niej obowiązków. Podkreśliła, iż w terminie 14 dni, należy zgłaszać tylko "takie zmiany do licencji, które mają charakter trwały, a czas ich trwania przekracza 14 dni". Zdaniem strony skarżącej organ oparł swe ustalenia na fałszywym domniemaniu, że skoro pojazd nie został zgłoszony do licencji w ciągu 14 dni od daty kontroli, to w tym okresie był on nadal wykorzystywany do świadczenia usług transportowych. Ponadto strona podniosła również fakt niekonstytucyjności przepisu lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu przytaczając treść przepisów, organ odwoławczy stwierdził, iż działanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z prawem. Uzasadniając swą decyzję organ zważył, iż zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, wymóg zgłaszania wszystkich pojazdów organowi wydającemu licencję ma racjonalne uzasadnienie, gdyż intencją ustawodawcy jest aby wszystkie pojazdy, którymi wykonywany jest transport drogowy były sprawne technicznie i miały uregulowane kwestie prawne związane z ich użytkowaniem. A. W., pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., zaskarżyła opisaną wyżej decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu potrzymała argumentację zawartą w odwołaniu oraz dodała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zbadania konstytucyjności przepisu lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, z uwagi na jego dyskryminujący charakter. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawą materialnoprawną, stwierdzającą naruszenie ustawy o transporcie drogowym, był art. 14 ust. 1 wymienionej ustawy. Zgodnie z tym przepisem przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Powołany przepis (art. 8 ustawy) w ust. 3 pkt 8 nakłada na przedsiębiorcę obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie licencji wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Obowiązek ten nie występuje, gdy (zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy) wniosek dotyczy licencji na wykonywanie transportu drogowego wyłącznie w zakresie, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. b) - wykonywanie działalności gospodarczej pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Sytuacja ta nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji ustalił w wyniku kontroli wykonywanie przez A. W. usługi transportowej na zlecenie telefoniczne "M." sp. z o.o. z C. p-ta K. Kontrolowany pojazd - [...] o nr rej. [...] – nie był zgłoszony do licencji posiadanej przez skarżącą. Zatem doszło do naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż przepis ten nakłada na przewoźnika obowiązek zgłoszenia do posiadanej licencji pojazdu w terminie 14 dni od dnia podjęcia działalności przewozowej danym pojazdem. Zgodnie z ustaleniami organu administracji kontrolowanym pojazdem wykonywano przewozy już od [...] stycznia 2007 r., a został on zgłoszony do licencji dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r., czyli dwa miesiące po kontroli, która miała miejsce w dniu [...] lutego 2007 r. oraz prawie trzy miesiące od stwierdzonego przez organ wcześniejszego przewozu. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie budzi wątpliwości. W ocenie skarżącej obowiązek zgłoszenia do licencji pojazdu następuje w sytuacji, gdy czas trwania zmian, określonych w tym przepisie, ma charakter trwały, tj. przekraczający 14 dni. Stanowiska tego nie sposób podzielić, chociażby z uwagi na wykładnię językową art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten nie uzależnia spełnienia obowiązku zgłoszenia do licencji pojazdu, którym przewoźnik wykonuje działalność gospodarczą, od tego, by pojazdem tym stale (przez okres przekraczający 14 dni) wykonywano przewozy. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązek zgłoszenia danego pojazdu, we wskazanym terminie do licencji, powstaje od dnia rozpoczęcia wykonywania przewozów przez przewoźnika. Jak wynika z ustaleń inspekcji, skarżąca wykonywała przewozy samochodem - [...] o nr rej. [...] – co najmniej od dnia [...] stycznia 2007 r., a przewozy te były świadczone na rzecz spółki "M." sp. z o.o. z C. p-ta K. na podstawie jednorazowych zleceń telefonicznych. W związku z tym obowiązek zgłoszenia wymienionego pojazdu powstał już w dacie [...] stycznia 2007 r., czyli w dacie kontroli ([...] lutego 2007 r.) termin spełnienia tego obowiązku został już przekroczony. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwrócenie się przez Sąd orzekający do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o konstytucyjność przepisu lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, mając na względzie art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej wymieniony przepis załącznika do ustawy ma charakter dyskryminujący, ograniczając wolność działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym koniczność wystąpienia z przedmiotowym pytaniem nie zachodziła, lecz nie z powodu wskazanego przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, gdzie organ ten, z wyraźnym przekroczeniem swoich kompetencji, określił zadania i rolę sądu administracyjnego w sprawach dotyczących transportu drogowego. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ograniczenia więc zasady wolności w działalności gospodarczej muszą wynikać z ustawy, nie można ich zatem dorozumiewać lub domniemywać, czy stosować w drodze analogii (por wyrok NSA z 12 kwietnia 2006 r. – sygn. akt II GSK 23/06; z 5 lipca 2007 r. – sygn. akt I OSK 411/07, czy wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2006 r. – sygn. akt VI SA/Wa 1128/06). Obowiązek zgłoszenia do licencji pojazdu wynika z przepisu ustawowego, którym jest art. 14 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym. Działalność gospodarcza wykonywana na podstawie tej ustawy, stosownie do art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) ma charakter działalności regulowanej, a więc już ze swej natury ograniczonej pewnymi warunkami, gdyż jak stanowi art. 6 ust. 1 ww. ustawy podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Konsekwencją zatem naruszenia warunków wynikających z przepisu prawa - art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - jest zastosowanie lp. 1.2 załącznika tego aktu normatywnego, który to załącznik jest częścią omawianej ustawy, a więc jest również regulacją ustawową. Stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2). Równość wobec prawa, w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP, to równość wobec stosowania prawa, a nie różnicowania sytuacji prawnej obywateli w drodze stanowienia prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2005 r. – sygn. akt OSK 1105/04). Zatem o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa można mówić, gdy w takiej samej sytuacji, przy stosowaniu prawa, różnicuje się prawa lub obowiązki jednostki. Innymi słowy zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji RP uległaby złamaniu wówczas, gdyby w tożsamej sytuacji i przy tych samych kryteriach, jak w rozpoznawanej sprawie, jeden przewoźnik zostałby obciążony karą pieniężną, a na innego kary tej organ transportu by nie nałożył. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.