VI SA/Wa 1735/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 8, art. 14, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.3 załącznika do tej ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000,- złotych. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w chwili kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r. S. L. okazał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną na pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. W licencji tej nie został wskazany pojazd kontrolowany tj. pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. GITD podniósł, iż zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Zgodnie z ust. 2, jeżeli zmiany o których mowa, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę jej treści. W konsekwencji organ uznał, iż kierowca kontrolowanego pojazdu wykonywał transport drogowy osób taksówką bez wymaganej licencji Powyższe stanowi naruszenie przepisów art. 6 i 87 ust. 4. Stosownie do treści art. 92 ust. 1 w związku z 1p. 1.3. załącznika do ww. ustawy wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 3000 złotych. Organ dodał, iż licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Jest to zatem uprawnienie o charakterze podmiotowo - przedmiotowym, wydawane zindywidualizowanemu przedsiębiorcy na konkretny pojazd zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, który musi spełniać wskazane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym wymagania techniczne. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem i na konkretnym obszarze. W związku z tym podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść licencji, stanowi o wykonywaniu takiej działalności bez wymaganej licencji. W przypadku transportu taksówką, przedsiębiorca chcący wykonywać przewozy wieloma pojazdami musi uzyskać odrębną licencję na każdy z tych pojazdów. Dlatego też ustawodawca nie przewidział odrębnej kary za wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem niezgłoszonym do licencji, lecz jedynie karę za brak takiego uprawnienia, jeśli przewóz wykonywany jest pojazdem innym, niż wskazany w jej treści. W ocenie organu, skarżący, chcąc wykonywać transport drogowy taksówką innym pojazdem, zobowiązany był do złożenia stosownego wniosku i uzyskania nowej licencji na ten pojazd. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. L., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podniósł m.in., iż brak odnotowania w posiadanej licencji aktualnie używanego pojazdu nie jest tożsamy z wykonywaniem działalności bez ważnej licencji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Nie jest przedmiotem sporu ustalony przez organy wydające decyzje stan faktyczny sprawy. Jednak - zdaniem Sądu - został on błędnie oceniony w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W dacie kontroli pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] skarżący okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego udzieloną mu w dniu [...] czerwca 2005 r. z terminem ważności do dnia [...] stycznia 2019 r. na pojazd o nr rejestr. [...]. A zatem okazana licencja nie obejmowała kontrolowanego pojazdu. Nie oznacza to jednak, zdaniem sądu, że skarżący wykonywał kontrolowanym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji. Nie odnotowania w treści licencji, w drodze jej zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Brak ten nie wpływa bowiem na istnienie licencji, tylko dotyczy jej treści, która z powodu niewystąpienia przedsiębiorcy z odpowiednim wnioskiem nie uległa zmianie, mimo że na skutek używania przezeń innego pojazdu, niż wymieniony w licencji, doszło do zmiany danych objętych wpisem. Jednakże zaniechanie przedsiębiorcy w tym względzie należy łączyć - w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym - z rygorem określonym w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, a nie z wymierzeniem kary za brak licencji. Udzielona przewoźnikowi licencja funkcjonuje bowiem nadal w obrocie prawnym (z niczego nie wynika, żeby była w takich okolicznościach z niego eliminowana), tyle tylko, że na skutek tego zaniechania nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji w sytuacji, gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, którym jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem. Jednak samo naruszenie warunków licencji nie oznacza, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy. Z powodu naruszenia warunków licencji ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji kara pieniężna. Do powyższych wniosków uprawniają wyniki analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których sprawę niniejszą należy rozpatrywać. I tak stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in. spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 oraz w art. 39 a ust. 1 ustawy (m.in. przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany). W art. 6 ust. 4 ustawy stwierdza się natomiast, że przedmiotowa licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, przy czym według art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca; przedsiębiorca obowiązany jest dołączyć do wniosku m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy nie jest właścicielem pojazdu - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym że wymienienie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, jednak wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. art. 14 ust. 2 ustawy nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. Można wówczas mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przedsiębiorcę/przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką - na co udzielono mu licencji, czy raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie o wykonywaniu tego transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy skutkowałoby karą pieniężną w wysokości 3000 zł ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 2010/06, niepublikowany oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 30/08, niepublikowany). Zdaniem Sądu zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 ustawy, a więc m.in. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji w sytuacji, gdy zmienił pojazd służący do prowadzenia licencjonowanej działalności (wówczas obowiązany jest w szczególności wskazać rodzaj pojazdu i przedłożyć kserokopie dokumentów dopuszczających go do ruchu), czy też zaznaczenia w dowodzie rejestracyjnym charakteru pojazdu. Dokonana przez organy administracji drogowej interpretacja zastosowanych w tej sprawie ww. przepisów ustawy nie da się pogodzić z treścią cytowanego art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, który uniemożliwia zaakceptowanie stanowiska tych organów sprowadzającego się do potraktowania faktu posługiwania się przez przewoźnika niezmienioną - stosownie do okoliczności - licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako wykonywania tego transportu bez licencji. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje (organ nałożył w sprawie karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji), jest to przepis w tym zakresie bezprzedmiotowy, względnie ustawa stanowi o dwóch niezależnych od siebie sankcjach za to samo naruszenie - nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji i cofnięcie tej licencji (co wydawałoby się sprzecznością samą w sobie). Tymczasem, jak wyżej wskazano, stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przedsiębiorcy/przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie oznacza, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko, że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (tu używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 ustawy w zw. z lp. 1.3. załącznika, gdyż w myśl powyższych wywodów tej akurat sankcji nie można odnieść do ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego. Przede wszystkim stosowne do art. 87 ust. 4 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję miał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Konieczność wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji w przypadku zmiany pojazdu umieszczonego w treści licencji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i stwierdzenie, że taka zmiana dokonywana jest w formie decyzji administracyjnej, nie oznacza, że przed dokonaniem tej zmiany przedsiębiorca, wykonujący transport drogowy taksówką na podstawie niezmienionej jeszcze treści licencji w zakresie danych dotyczących faktycznie używanego w tym transporcie pojazdu, naruszył przepis art. 92 ust. 1 w zw. z Lp. 1.3. załącznika. Pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak licencji, a nie jej wadliwość w postaci braku aktualizacji, jeśli nie utraciła ona ważności na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czy też nie została cofnięta na podstawie art. 15 tej ustawy (por. też wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. wydany w sprawie II GSK 13/08, wyrok WSA z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2068/06, LEX nr 312069). W konsekwencji, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych – za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, organy obu instancji dopuściły się naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania decyzji organów obu instancji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.