VI SA/Wa 1742/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2009 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S. G. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9.050 zł, odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego: Dnia [...] marca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9.050 zł. Powyższa decyzja wraz z pouczeniem o terminie do wniesienia odwołania została doręczona stronie na podstawie art. 44 k.p.a. w dniu 24 marca 2009 r. Pismem datowanym na dzień [...] maja 2009 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 26 maja 2009 r., strona wraz z odwołaniem wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego pisma skarżący wyjaśnił, iż w okresie do 25 marca 2009 r. nie przebywał w miejscu zamieszkania ani w siedzibie przedsiębiorstwa. Wskazał też na fakt, iż żaden z jego pracowników nie jest upoważniony do odbioru przesyłek poleconych. Z treści pisma wynika, że skarżący dopiero po powrocie w Urzędzie Pocztowym uzyskał informację o odesłaniu przesyłki do nadawcy. Odmawiając stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie, wskazane w art. 58 k.p.a. przesłanki nie zostały wyczerpane. GITD zauważył, że korespondencja do strony była adresowana w sposób prawidłowy na adres wskazany w protokole kontroli, jak i w decyzji administracyjnej. Jednocześnie mimo dwukrotnego ( w dniu 10 marca 2009 r. oraz w dniu 17 marca 2009 r.) awizowania przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2009 r. korespondencja została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Dlatego na podstawie art. 44 k.p.a. organ uznał się w/w decyzję za doręczoną z dniem 24 marca 2009 r., co wynika z adnotacji na kopercie. Analizując treść wniosku strony z [...] maja 2009 r. organ zwrócił uwagę, iż o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. (tak: NSA w wyroku z dnia 19 września 2000 r., sygn. I S.A. 1072/00, nie publ.). Przytaczając wyroku NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96, w którym stwierdza się, iż jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" GITD wskazał, iż przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W rozpatrywanym przypadku w ocenie organu strona nie dochowała należytej staranności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak analizy okoliczności podnoszonych w wyjaśnieniach; - art. 12 § 1 k.p.a. przez brak wnikliwości w rozpatrywaniu sprawy w sytuacji ustalenia, że korespondencja była skutecznie doręczona; - art. 39 k.p.a. przez uznanie, że doręczenie przesyłki było skuteczne; - art. 7 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania skarżący stwierdził, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia decyzja nie zostało mu doręczona z przyczyn od niego niezależnych i ta okoliczność dyskwalifikuje skuteczność doręczenia zastępczego. W ocenie skarżącego brak jest wiarygodnych dowodów potwierdzających podjęcie próby doręczenia przesyłki osobom wymienionym w art. 43 k.p.a. Wyjaśnia, że przeterminowane awizo otrzymał od pracownika innej firmy dopiero po powrocie. Zdaniem skarżącego GITD rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zwrócił się do Urzędu Pocztowego w [...] o poinformowanie, w jaki sposób doręczyciel zawiadomił adresata o pozostawieniu doręczanego pisma i gdzie pozostawił awizo w dniach 10 i 17 marca 2009 r. W odpowiedzi na skargę, GITD wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi zwrócił uwagę, że zwrotne poświadczenie odbioru zostało przez listonosza wypełnione prawidłowo, zaś przedsiębiorca planując wyjazd powinien zadbać o to, aby ewentualna korespondencja mogła być doręczona upoważnionemu pełnomocnikowi. W piśmie z dnia z [...] grudnia 2009 r. (data własna) skarżący kwestionując powyższe argumenty organu oświadczył, że w budynku, gdzie znajduje się siedziba jego firmy nie ma żadnej skrzynki listowej, zaś listonosz w przypadku nieobecności pracowników pozostawia korespondencję w holu budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Stosownie do treści § 2 cytowanego przepisu pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej , zaś zgodnie z § 3 artykułu 42 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Natomiast w wypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 to stosownie do treści art. .44 §1 k.p.a. 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zgodnie z § 3 art. 44 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do § 4 cytowanego przepisu doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z adnotacji Urzędu Pocztowego na przesyłce skierowanej do skarżącego, zawierającej odpis decyzji z [...] marca 2009 r. wynika, iż "awizo włożono do skrzynki listowej" w dniu 10 marca 2009 r., następnie na tej przesyłce znajduje się pieczątka o treści ;"powtórnie" oraz data 17 marca 2009 r. i dalej pieczątka ; "zwrot , nie podjęto w terminie 25. 03. 2009". W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że po jego powrocie pracownik przekazał mu jedno awizo pozostawione w holu budynku, gdzie mieści się biuro jego firmy, zaś w piśmie z [...] grudnia 2009 r. złożonym do sądu wskazał, iż w budynku biura nie ma żadnej skrzynki na listy. Niewątpliwie artykuł 44 § 2 k.p.a. nakłada na osobę dokonującą zawiadomienia umieszczenia go w określonych miejscach. W pierwszej kolejności ma to nastąpić w oddawczej skrzynce pocztowej, tj. skrzynki pocztowej spełniającej wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 września 2003 r. w sprawie oddawczych skrzynek pocztowych [Dz. U. Nr 177, poz. 1731 z późn. zm.]. Dopiero w sytuacji, gdy nie jest to możliwe (np. adresat nie posiada oddawczej skrzynki pocztowej pomimo takiego obowiązku - art. 37 pr. poczt.) zawiadomienie umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Sformułowanie art. 44 § 2 k.p.a. przesądza, iż przepis ten formułuje nie tylko bezwzględnie wiążący obowiązek pozostawienia zawiadomienia w określonych miejscach, zamknięty katalog miejsc umieszczenia zawiadomienia, ale także wiążącą ich kolejność [brak w aktach potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym, pocztowo-telekomunikacyjnym na okres siedmiu dni nie pozwala uznać, że decyzja została doręczona w trybie określonym w art. 44 k.p.a. - por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1998 r., I SA/Gd 1457/96, LEX nr 34760, który pozostaje aktualny także w obecnym stanie prawnym. Por. także wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA 1722/97, LEX nr 45642, zgodnie z którym "jeżeli zwrotne poświadczenie odbioru pisma, zawierające informacje o czynnościach doręczającego, nie zostało wypełnione, doręczenia nie można uważać za dokonane w trybie art. 44 k.p.a.", wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 94/97, Prokuratura i Prawo 1998, nr 6, s. 50, wyrok NSA z dnia 28 maja 1997 r., I SA/Gd 23/97, LEX nr 30598]. Tym samym zarówno umieszczenie zawiadomienia z nieuzasadnionym pominięciem miejsca wymienionego w pierwszej kolejności (np. wywieszenie zawiadomienia na bramie przy wejściu na posesję adresata pomimo istnienia oddawczej skrzynki pocztowej), jak i umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wskazane w art. 44 § 2 k.p.a. będzie prawnie bezskuteczne [por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 337; wyrok SN z dnia 10 czerwca 1986 r., III ARN 7/86, OSNCP 1987, nr 9, poz. 143 oraz GP 1987, nr 10, s. 8, w którym SN stwierdził, iż umieszczenie zawiadomienia o nadejściu przesyłki na drzwiach mieszkania adresata i włożenie jej do skrzynki na listy zamiast złożenia jej w pocztowym urzędzie oddawczym nie spełnia wymagań przepisu art. 44 k.p.a.]. Należy stwierdzić, iż także pozostawienie przesyłki w "skrzynce pocztowej" bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi, a także administratorowi domu, nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. [wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., II SA/Gd 2552/99, LEX nr 76110. Orzeczenie to stanowi rozwinięcie stanowiska przyjętego przez NSA, zgodnie z którym jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane - por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460]. Por. także Szuster Sergiusz, Komentarz do art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.05.78.682), [w:] S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.05.78.682). Wbrew stanowisku organu, w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać za skuteczne doręczenia skarżącemu odpisu decyzji z [...] marca 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w trybie "awizo" określonym w art. 44 k.p.a. skoro okazało się, że w budynku biura pod adresem wskazanym na przesyłce " ul. [...],[...]-[...] N." nie ma skrzynki listowej, w której można by umieścić zawiadomienie o awizo. Co prawda w toku postępowania administracyjnego skarżący nie powołał się wyraźnie na fakt, iż w budynku biura nie na skrzynki listowej (uczynił to dopiero w piśmie z [...] grudnia 2009 r. będącym uzupełnieniem skargi), jednakże okoliczności wskazywane w odwołaniu obligowały organ do dokładnego wyjaśnienia prawidłowości doręczenia zastępczego z urzędu ( art. 7 k.p.a.). W szczególności wątpliwości organu mogło wzbudzić twierdzenie zawarte w odwołaniu, że jedno " awizo" zostało pozostawione w holu budynku biura, zatem nie w skrzynce na listy, co sugerował zapis listonosza na kopercie przesyłki. Naruszenie zasady oficjalności doręczeń wywołuje istotne skutki prawne. W postanowieniu z dnia 5 października 1994 r. (III ARN 54/94, OSNIAPiUS 1994, nr 12, poz. 187) Sąd Najwyższy stwierdził, że "nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kodeksu (...) doręczenie pisma (które jest istotną czynnością postępowania) należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism (...) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw". Jednocześnie w doktrynie podkreśla się, że czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami (por. Łaszczyca G i inni., Komentarz do art. 39 k.p.a.). Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest stwierdzenie, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nie rozpoczął biegu, jak to błędnie przyjął organ. Dlatego też zaskarżone postanowienie należało uchylić.Powoduje to także konieczność ponownego doręczenia stronie wydanej decyzji. Mając na uwadze te okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, znajdując uzasadnione podstawy prawne do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a.