VI SA/Wa 1759/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oddala skargę Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o powołaniu K. S. (uczestnik postępowania) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 10, 11 pkt 1 – 3 i 7, 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie. Podstawą faktyczną były ustalenia organu, według których K. S. spełnił wszelkie ustawowe wymogi powołania na stanowisko notariusza. Mianowicie, ukończył wyższe studia prawnicze (2001 r., UMCS Filia w R.) z wynikiem dostatecznym, uzyskując tytuł magistra prawa. Wpis na listę radców prawnych uzyskał w dniu 1 czerwca 2007 r., na mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w R.. Zawód radcy prawnego wykonywał od dnia 31 lipca 2007 r. Nadto w aktach sprawy znajduje się opinia Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w R., z której wynika, iż nie toczyło się wobec K. S. postępowanie dyscyplinarne oraz nie było żadnych zarzutów co do sposobu wykonywania przez niego zawodu radcy prawnego. W ocenie Dziekana, K. S to wykształcony prawnik przestrzegający zasad etyki zawodowej. Nadto, podnosi swoje kwalifikacje zawodowe biorąc udział w szkoleniach zawodowych radców prawnych. Poza tym, jak wskazał Dziekan, kandydata cechuje rzetelność i sumienność w wykonywaniu obowiązków służbowych. W toku postępowania Rada Izby Notarialnej w R. (obecnie: skarżąca) w dniu [...] kwietnia 2011 r. podjęła, na podstawie art. 10 w związku z art. 35 pkt 1 ustawy – Prawo o notariacie (tekst jednolity z 2008 r. Dz. U. nr 149, poz. 1158 z późn. zm.) – dalej Pon., uchwałę Nr [...] negatywnie opiniującą wniosek uczestnika postępowania o powołanie na stanowisko notariusza. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. organ wyraził poglądy prawne w przedmiocie spełniania przez kandydata wymogów niezbędnych do przejścia z zawodu radcy prawnego do zawodu notariusza, jak również w przedmiocie zasadności uwzględnienia jego wniosku o wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w R. W zakresie proponowanej przez kandydata siedziby kancelarii notarialnej, organ stwierdził, iż utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w R. jest możliwie i celowe. Rzeszów pełni funkcję głównego ośrodka administracyjnego, przemysłowego, handlowo – usługowego, akademickiego i kulturalnego w Polsce południowo – wschodniej. Posiada międzynarodowy port lotniczy i duże wyższe uczelnie. Organ podał nadto, iż według danych statystycznych w 2010 roku, średnio 1 notariusz w R. sporządził w miesiącu 52,9 aktów notarialnych oraz dokonał 124,4 innych czynności notarialnych. Dla porównania w tym samym okresie średnio 1 notariusz w W. sporządził 48,3 aktów notarialnych oraz dokonał 263,9 innych czynności notarialnych. Dane te wskazują jednoznacznie, iż w R. istnieje zapotrzebowanie na usługi notarialne. Minister wyraził pogląd, iż liczba notariuszy i sporządzonych przez nich aktów notarialnych są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia nowych kancelarii notarialnych i nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż warunkiem utworzenia kancelarii notarialnej, nie jest w szczególności zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji. Minister podkreślił końcowo, że Uchwała Rady Izby Notarialnej w R. wydana w trybie art. 10 i art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie, nie ma charakteru wiążącego. Rada Izby Notarialnej złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia w całości decyzji z dnia [...] maja 2011 r. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o notariacie, a zwłaszcza: - art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, co do której brak dowodów, iż daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i tym samym dopuszczenia do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie przez Ministra Sprawiedliwości obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku Rada podniosła, że Minister Sprawiedliwości całkowicie zaniechał rozważenia, czy kandydat spełnia przesłanki określone w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. Odniósł się przede wszystkim do jego cech etycznych, nie poświęcając uwagi negatywnej ocenie przygotowania merytorycznego kandydata. Ograniczył się do stwierdzenia, że "wnioskodawca w swej trzyipółletniej pracy w charakterze radcy prawnego wykazał się wiedzą i znajomością różnych dziedzin prawa. Posiada dobre przygotowanie merytoryczne. Zajmował się w swej pracy zawodowej wieloma dziedzinami prawa, podnosząc w ten sposób kwalifikacje". Zdaniem Rady, literalna wykładnia art. 12 § 1 pkt 3 Pon. prowadzi do wniosku, że osoby wymienione w tym przepisie są jedynie zwolnione z odbycia aplikacji, zdania egzaminu notarialnego oraz pracy w charakterze asesora. Nie wynika z tego, jak podała, automatyczny wniosek o merytorycznym przygotowaniu tych osób do wykonywania zawodu notariusza. Istotą tego przepisu jest ułatwienie dostępu do zawodu notariusza, a nie eliminacja merytorycznych wymogów stawianych takim kandydatom, gdyż również oni muszą dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Rada wskazała również na rozmowę przeprowadzoną z kandydatem, w trakcie której wykazał się on daleko idącymi brakami w wiedzy na temat wykonywania zawodu notariusza. W ocenie Rady, Minister Sprawiedliwości nie przedstawił także wystarczającej argumentacji uzasadniającej potrzebę utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w R. Zdaniem Rady, Minister Sprawiedliwości podjął de facto decyzję uznaniową wyłącznie po stwierdzeniu spełnienia przez kandydata przesłanek formalnych. Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził, że argumentacja Rady jest bezzasadna, ponieważ kandydat wykonując zawód radcy prawnego od 2007 r. do chwili obecnej spełnił przesłanki wymienione w art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraził pogląd, iż w stosunku do osoby, która wykonywała inny zawód prawniczy, o którym mowa w art. 12 § 1 pkt 3 Pon. istnieje domniemanie, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Stwierdził, iż zgromadzone w sprawie dowody dotyczące postępowania kandydata w dotychczasowym życiu zawodowym potwierdzają, iż posiada on przymiot nieskazitelności charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Organ podtrzymał swoje poglądy także w odniesieniu do braku przeszkód lokalizacji kancelarii kandydata na terenie R.. Rada Izby Notarialnej w R. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze zarzuciła organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6 Kpa., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, art. 7 Kpa., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym oraz art. 107 § 3 Kpa., poprzez brak wskazania wiarygodnych przyczyn oraz dowodów, z powodu których Minister Sprawiedliwości uznał, iż na obszarze R. istnieje potrzeba lokalizacji kolejnej kancelarii notarialnej. Rada zarzuciła nadto naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy Prawo o notariacie, a mianowicie art. 11 pkt 2 Pon., poprzez przyjęcie, że K. S. spełnia przesłankę powołania na stanowisko notariusza, jaką jest "dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza, art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 Pon., poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie spełnia przesłanki "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu". Rada zarzuciła również naruszenie art. 10 Pon. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), poprzez przyjęcie, że na obszarze R. istnieją niezaspokojone potrzeby na usługi notarialne i będące tego skutkiem nieuzasadnione wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w R. w świetle treści art. 11 pkt 2 nie można przyjmować, że z regulacji art. 12 § 1 pkt 3 Pon. wynika automatyczny wniosek o merytorycznym przygotowaniu osób wykonujących inny zawód prawniczy do wykonywania zawodu notariusza. Innymi słowy, istotą tego przepisu jest ułatwienie dostępu do zawodu notariusza osobom wykonującym inne zawody prawnicze, ale nie eliminacja merytorycznych wymogów stawianych takim kandydatom, gdyż również oni muszą dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Skarżąca wskazała również na brak stosownych ustaleń organu (z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.) pozwalających na ocenę zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze. W tym kontekście skarżąca uznała za niedostatecznie wyjaśnioną kwestię wyznaczenia siedziby kancelarii. W jej ocenie brak jest w sprawie badań statystycznych obrazujących sytuację lokalną w R., co pozwoliłoby w sposób obiektywny i wymierny określić zapotrzebowanie na usługi notarialne w tej lokalizacji. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sad naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Rozpatrując skargę pod kątem powyższych regulacji prawnych Sąd doszedł do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi. Decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów koniecznych dla przejścia z zawodu radcy prawnego do zawodu notariusza. Wymogi powyższe określają przepisy art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie. Zdaniem Rady Izby Notarialnej, fakt przeprowadzenia z kandydatem rozmowy, w trakcie której – w ocenie Rady – wykazał się on brakiem wiedzy dotyczącej organizacji i funkcjonowania kancelarii notarialnych, w tym konieczności dysponowania podpisem elektronicznym, rejestracji transakcji i wykonywania innych obowiązków przewidzianych w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – stanowi dowód niespełniania przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Powyższy pogląd Sąd uznał za niezasadny. Odnosząc się do wywodów Rady, Sąd zauważa, że ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań wnioskodawcy, o których nie sposób wywnioskować inaczej, niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu prawniczego (por. wyrok NSA sygn. akt IIGSK 302/06, wyrok NSA sygn. akt 294/06). Przesłanka rękojmi ma charakter uznaniowy, zaś Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do jej oceny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, tj. czy dany kandydat powyższą przesłankę spełnia (por. wyroki NSA z 23 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1888/98, z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. akt II SA 1444/99, z dnia 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 725/00, z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II GSK 182/07). Nadto z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż zasady powołania na stanowisko notariusza na podstawie art. 12 ustawy Prawa o notariacie powinny być identyczne, jak w pozostałych zawodach prawniczych (Prawo o adwokaturze, ustawa o radcach prawnych), gdyż muszą realizować ideę zapewnienia przepływu kadr z różnych zawodów prawniczych, bez hierarchizowania ich wzajemnej rangi i nie do przyjęcia jest założenie, że notariusz ma jakąś nadzwyczajną pozycję w stosunku do innych zawodów prawniczych a głównie, że dotyczą go szczególne wymagania co do spełnienia przesłanki rękojmi wykonywania zawodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2001 r. sygn. akt II S.A. 896/00). Ustawodawca dopuszcza dwa sposoby nabywania i weryfikacji wiedzy oraz umiejętności prawniczych, które postrzega jako element rękojmi prawidłowego wykonywania nowego zawodu. Jednym z nich jest odbywanie aplikacji i składanie egzaminów w ramach przygotowania do konkretnego zawodu, zaś drugim przepływ z innego zawodu. Rozwiązanie, w którym ustawodawca dopuszcza przepływ kandydatów z innego zawodu, określa czas i charakter wykonywania zawodów innych niż ten do którego kandydat aspiruje, co zgodne jest z normami zawartymi w Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 18 października 2007 r. sygn. akt II GSK 182/07, wyrok NSA z 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 118/07). Reasumując tę część wywodu należy podkreślić, iż "rozmowa kwalifikacyjna" z kandydatem pochodzącym z innego zawodu prawniczego, który ubiega się o powołanie na stanowisko notariusza na podstawie art. 12 § 1 ust. 3 Pon., jest niecelowa w zakresie sprawdzenia jego wiadomości specjalistycznych. Osoba taka bowiem jest objęta domniemaniem, iż daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ustawodawca uznał za wystarczające posiadanie kwalifikacji zawodowych przewidzianych w tym przepisie i nie wprowadził obowiązku poddania się dodatkowemu egzaminowi zawodowemu (vide – wyrok NSA z dnia sygn. akt II GSK 302/06; nadto por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt K 4/07 dot. badania zgodności art. 12 § 1 pkt 2 p.o.n. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd uznał także za wszechstronnie wyjaśnioną kwestię lokalizacji kancelarii notarialnej w R., podzielając przy tym pogląd organu, iż kryteria nie mogą sprowadzać się do oceny przyszłej rentowności tego rodzaju placówki w danej lokalizacji (vide - wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 385/98, wyrok WSA z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 154/05). Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że organ bardzo wnikliwie zbadał rynek usług notarialnych w R., dokonując analogicznych porównań z rynkiem usług w tym zakresie z miastem W., które to porównania wskazują, iż w R. istnieje zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi. W tym też kontekście jako co najmniej chybiony należy uznać zarzut Rady, że organ naruszył art. 77 § Kpa. w związku z art. 7 i art. 80 Kpa., poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego, istotnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Wnioskowane przez Radę dalsze badania statystyczne, w świetle przytoczonych zarówno wcześniej wywodów prawnych, jak i ustalonego stanu faktycznego w zakresie usług notarialnych w R., Sąd uznał za pozostające bez wpływu na rozstrzyganą sprawę. Sąd nie może w związku z tym podzielić poglądu skarżącej o przekroczeniu granic uznania przez organ w zakresie istnienia potrzeby lokalizacji kolejnej kancelarii notarialnej. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i z tego względu, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.