VI SA/Wa 1759/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nadającej uprawnienia budowlane oddala skargę w całości P. W. (dalej "skarżący") wnioskiem z 30 października 2014 r. wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") zakresu uprawnień budowlanych nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń, czy wyżej wymienione uprawnienia dają możliwość: 1) projektowania zjazdów z dróg publicznych, 2) samodzielnej adaptacji projektów typowych i powtarzalnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalnych wielorodzinnych, usługowych, produkcyjnych, garaży, gospodarczych, inwentarskich wraz z budowlami rolniczymi oraz innych budynków i budowli bez udziału architekta oraz czy uprawnienia budowlane nr [...] do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej dają możliwość sprawowania samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego dla inwestycji obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej. Skarżący wskazał, że powyższe informacje są niezbędne w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do zakresu uprawnień w organie administracji architektoniczno-budowlanej lub organie nadzoru budowlanego. [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmówiła dokonania wyjaśnień treści powyższych uprawnień. W jej ocenie wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienia albowiem w sentencji decyzji o nadaniu uprawnień [...] w sposób jednoznaczny jest opisany zakres przyznanych uprawnień jak i podstawy prawne ich nadania. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, wskazując na szereg nieprawidłowości związanych z wydanym postanowieniem. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy postanowienie organu I instancji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] maja 2015 r., zarzucając naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zobowiązanie organu do udzielania wyjaśnień oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.  Skarżący wskazał, że zarówno organ II instancji, jak i [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa są podmiotami organami samorządu zawodowego zrzeszającego osoby posiadające uprawnienia budowlane, a pracownikami/członkami tych organów są osoby reprezentujące interesy samorządu zawodowego posiadające wiedzę i doświadczenie w zakresie rodzaju uprawnień, zawodowych, charakteru poszczególnych czynności zawodowych stanowiących przedmiot uprawnień budowlanych realizowanych przez osoby zrzeszone przez organ. Z tego względu skarżący zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa jako podmiotu wydającego decyzję o nadaniu Skarżącemu uprawnień budowlanych. Wniosek skarżącego wbrew twierdzeniom organu nie dotyczył ani zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy ani też zmiany zakresu decyzji ani też zmiany treści samej decyzji. Skarżący nie żądał także ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych które mogłyby mieć ustalenie praw i obowiązków. Skarżący posiada uprawnienia budowlane bez ograniczeń i nie wnosił o zmianę ani zakresu uprawnień ani o zmianę rodzaju specjalności ani o rozszerzenie lub zmianę rodzaju samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Skarżący zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, która wydała decyzje o wyjaśnienie ich treści w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, a wyjaśnienie dotyczyło tego, czy wymienione we wniosku czynności składają się na treść decyzji stwierdzających posiadanie wskazanych w tych decyzjach uprawnień zawodowych. Skarżący zaznaczył, że wyjaśnienie ma dla niego istotne znaczenie z uwagi na jego działalność zawodową i pozwoli mu na prawidłowe stosowanie określonych decyzjami [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa zakresu uprawnień zawodowych. Skarżący wnosił we wniosku do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie treści decyzji w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na daty wydania tych decyzji. Nie zaistniały więc okoliczności zmiany decyzji ani ich uzupełnienia, jak również nie zaistniała konieczność dokonywania nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywania ich do wymogów ukształtowanych zmienionym już po wydaniu tych decyzji stanem prawnym. Dlatego też zacytowane przez organ i [...] Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa wyroki Sądów nie mają w sprawie z wniosku skarżącego zastosowania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] maja 2015 r., stwierdzające, że [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa prawidłowo odmówiła skarżącemu wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych nr [...] oraz nr [...]. Stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie opisanych wątpliwości jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że wyjaśnienie takie nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a także nie może powodować zmian merytorycznych treści decyzji. Nie może też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani do jego korekty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 183/10). Uregulowanie zawarte w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być w żaden sposób wykorzystywane w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Lu 530/09). Poza tym, organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa dokonywać wyjaśnień poza granicami decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym. Nadto organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2008 r., VII SA/Wa 1035/08). Podkreślić jednocześnie należy, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji, ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać jej do wymogów ukształtowanych, zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08, Lex nr 493163). Jak wynika z powyższych rozważań wyjaśnienie treści decyzji ma na celu jedynie usunięcie niejasności w użytych w decyzji sformułowaniach i nie może przerodzić się w ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy, gdyż skutkowałoby to w istocie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i w praktyce stanowiłoby dokonywanie modyfikacji decyzji w sytuacji, gdy nie został wniesiony środek odwoławczy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organy orzekające prawidłowo wskazały na brak przesłanek do wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości co do treści decyzji o nadaniu uprawnień [...] oraz [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzją [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] skarżący uzyskał uprawnienia budowlane nr [...], wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 83, poz. 578 z późn.zm., dalej "rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r."), do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W szczególności skarżący upoważniony jest do: - kierowania budową lub innymi robotami budowlanymi, - kierowania wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzoru i kontroli technicznej wytwarzania tych elementów, - wykonywania nadzoru inwestorskiego, - sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych - kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym w odniesieniu do konstrukcji obiektu i architektury obiektu. Decyzją [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] skarżący uzyskał uprawnienia budowlane nr [...], wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. Przedmiotowe uprawnienia budowlane upoważniają stronę w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń. W szczególności skarżący upoważniony jest do: - projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowania nadzoru autorskiego, - sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, - sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej, - sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do konstrukcji obiektu. Oceniając rozstrzygnięcia organów obu instancji Sąd miał na uwadze zakres i charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że w ramach zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji zawierać powinna sama decyzja w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. VI SA/Wa 1388/05). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełniać (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). Jednocześnie, w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. NSA wyjaśnił, że "wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję w kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu" (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r. II SA. 1560/01). Sąd zwraca uwagę, że skarżący wniósł o wyjaśnienie wątpliwości związanych z możliwością wykonywania, na podstawie posiadanych ww. uprawnień budowlanych nr [...], samodzielnej funkcji kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego dla inwestycji obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej, a także wniósł o wyjaśnienie wątpliwości związanych z możliwością projektowania, na podstawie posiadanych ww. uprawnień budowlanych nr [...], zjazdów z dróg publicznych oraz samodzielnej adaptacji projektów typowych i powtarzalnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalnych wielorodzinnych, usługowych, produkcyjnych, garaży, gospodarczych, inwentarskich wraz z budowlami rolniczymi oraz innych budynków i budowli bez udziału architekta. W ocenie Sądu wniosek skarżącego o ustalenie zakresu uprawnień budowlanych nr [...] oraz nr [...], sprowadza się do dokonania przez organ wykładni przepisów obowiązujących w dniu 25 czerwca 2009 r. oraz w dniu 25 czerwca 2014 r. rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. Jest to więc tak naprawdę wniosek o dokonanie interpretacji przepisów prawa, stanowiących podstawę nadania przedmiotowych uprawnień budowlanych. Wniosek skarżącego znacząco wykracza poza treść decyzji, na podstawie których wykonuje on samodzielne funkcje techniczne, a tym samym nie może być rozpatrzony w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Sąd pragnie podkreślić, że w związku z uwzględnieniem w całości żądań skarżącego w decyzjach z [...] czerwca 2009 r. oraz [...] czerwca 2014 r. nadających uprawnienia budowlane nr [...] oraz nr [...], odstąpiono od uzasadniania tych decyzji. Wskazano w nich tylko podstawę prawną oraz szczegółowy zakres uprawnień budowlanych. Skarżący, pomimo prawidłowego pouczenia, nie skorzystał z prawa odwołania się do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Skarżący na obecnym etapie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może żądać zmiany treści tych decyzji, ani dożyć do ich korekty. Przepis art. 113 § 2 k.p.a. daje też podstawy do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego sprawy. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa słusznie odmówiła wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. skarżącemu wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych nr [...] oraz nr [...]. Sąd oceniając zaskarżone postanowienie nie stwierdził uchybień w zakresie stosowania przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, na które wskazuje skarżący lub których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.