VI SA/Wa 1763/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie 1 w uchylonej części nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. S.A. z siedzibą w W. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej cytowanej jako ustawa o transporcie drogowym oraz w powołaniu na ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2005 r., nałożono na przedsiębiorcę – D. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie: 8.200,00 zł. Powyższą karę nałożono za następujące naruszenia: - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek), za co na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1 załącznika do powyższej ustawy nałożono karę w wysokości 8.000,00 zł; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne: a) o czas do jednej godziny, za co na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1 lit. a) załącznika do powyższej ustawy nałożono karę w wysokości 100,00 zł; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne: b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, za co na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1 lit. b) załącznika do powyższej ustawy nałożono karę w wysokości 100,00 zł. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] listopada 2005 r. w miejscowości A. na drodze nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...] prowadzony przez R. M.. W momencie kontroli kierowca "powracał z rozładunku towaru" i okazał do kontroli 5 sztuk wykresówek, dowód rejestracyjny, winietę, dokumenty kierowcy, wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Strona nie ustosunkowała się do naruszeń zawartych w protokole kontroli, jak również nie nadesłała dokumentów wskazanych w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. o wszczęciu postępowania. W związku z tym, w dniu [...] grudnia 2005 r. wysłano pismo do "Centralnej Informacji KRS" z prośbą o przekazanie wypisu z KRS ww. przedsiębiorcy. O fakcie tym również poinformowano stronę. W dniu [...] stycznia 2006 r. do WITD wpłynął odpis pełny z rejestru przedsiębiorców. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. zawiadomiono stronę, iż po zapoznaniu się z dokumentacją zebraną podczas kontroli oraz wobec biernej postawy przedsiębiorcy na zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania (tj. niedosłanie jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego fakt zatrudnienia kierowcy – R. M.) ustalono, że przewóz miał charakter transportu drogowego, albowiem nie spełniał przesłanek z art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2000 r. o transporcie drogowym. W związku z tym stwierdzono naruszenie lp. 1.1.1. załącznika do powołanej ustawy. Odniesiono się też do naruszeń dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w części odpowiadającej kwocie nałożonej kary w wysokości 8.000,00 zł. Na podstawie art. 136 k.p.a. wniesiono o włączenie do sprawy w charakterze dowodu zaświadczenia wystawionego przez kierownika działu personalnego D. S.A., iż w dniu przeprowadzonej kontroli kierowca prowadzący kontrolowany pojazd był zatrudniony w spółce. Wskazano, że wykonywany transport spełniał wszelkie przesłanki opisane w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. W razie uznania przez organ, iż załączone do odwołania zaświadczenie nie jest dokumentem wystarczająco skutecznie przekonującym o fakcie świadczenia przez kierowcę pracy na podstawie umowy o pracę, odwołująca się wniosła o przedstawienie przepisu prawa wymagającego od pracodawcy przedstawiania umowy o pracę w toku postępowania administracyjnego osobom postronnym (ochrona danych osobowych pracownika: umowa o pracę zawiera elementy stanowiące tajemnicę służbową, takie jak wysokość uposażenia, premie itd., podlega zatem szczególnej ochronie prawnej). Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1 załącznika do powołanej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez stronę, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy w kwestionowanej części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, iż w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego. Podkreślono, iż strona zarówno w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, jak i na wezwanie organu II instancji, nie przesłała wymaganych dokumentów, które byłyby w stanie dowieść, iż stosunek prawny, jaki łączył stronę z kontrolowanym kierowcą, rzeczywiście był stosunkiem pracy. Strona pomimo wezwania Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie przesłała oryginału lub potwierdzonej notarialnie lub urzędowo za zgodność z oryginałem kserokopii umowy o pracę zawartej z kierowcą, nie przesłała również poświadczonego notarialnie lub urzędowo dokumentu potwierdzającego zgłoszenie ww. kierowcy do ubezpieczenia społecznego. W aktach sprawy znajdują się jedynie zaświadczenia o zatrudnieniu z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] marca 2006 r. oraz kserokopia niepoświadczona za zgodność z oryginałem zgłoszenia do ubezpieczenia kierowcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił w związku z tym, iż niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów "w zdecydowanej większości" nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego D. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., zwana dalej skarżącą, wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zarzuciła naruszenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego art. 42 i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1. załącznika do tego aktu prawnego a także art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono spełnienie w sprawie wymagań art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącej transport przez nią wykonywany odbywał się w zgodzie z posiadanym i okazanym podczas kontroli wypisem z zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako pomocniczej działalności w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Ponadto wskazano, że pojazd prowadzony był przez R. M., będącego w dniu przeprowadzania kontroli pracownikiem D. S.A. W toku postępowania administracyjnego - jak wywodzono to dalej - przedłożono zaświadczenie wystawione przez kierownika działu personalnego wyżej wskazanej spółki, z którego wynikało, iż w dniu [...] listopada 2005 r. R. M. był zatrudniony przez stronę skarżącą na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony oraz kserokopię zgłoszenia wymienionego kierowcy do ubezpieczenia społecznego. Zarzuciła, iż organ nie wskazał z jakich przyczyn odmówiono wiary przedstawionym przez nią dokumentom. Skarżąca zwróciła uwagę, iż treść umowy o pracę zawiera elementy stanowiące tajemnicę służbową, m.in. wysokość wynagrodzenia, premie itd., które podlegają szczególnej ochronie prawnej, wynikającej z ochrony danych osobowych pracownika. Mając to na względzie oraz kierując się brzmieniem art. 75 § 1 k.p.a., przedstawiono zatem inny dokument. Wydając zaskarżoną decyzję, Główny Inspektor Transportu Drogowego pominął art. 75 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 220 § 1 i 2 k.p.a. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nałożonej kary w wysokości 8.000,00 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Główny Dyrektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 146/07 oddalił skargę. Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią lex specialis wobec ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) - zwłaszcza jej art. 23 ust. 1 pkt 2, zatem zarzuty proceduralne naruszenia art. 6, 75, 77, 107 § 3 oraz art. 220 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd podniósł w szczególności, iż wbrew twierdzeniom skargi odwoływanie się w niniejszej sprawie do tzw. "szerokiej" definicji pracownika nie jest słuszne. Pojęcie pracownika określone zostało w Kodeksie pracy poprzez wskazanie różnych podstaw "stosunku pracy (zatrudnienia)". Najczęściej spotykaną podstawą jest przy tym umowa o pracę. Ponadto, Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 50 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście lub przez pełnomocnika, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub wykonywania czynności urzędowych. Skarżąca, pomimo wezwania Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie przesłała oryginału lub potwierdzonej notarialnie bądź urzędowo za zgodność z oryginałem kserokopii umowy o pracę z kierowcą. Nie przesłała również poświadczonego notarialnie lub urzędowo dokumentu potwierdzającego zgłoszenie kierowcy do ubezpieczenia społecznego. W aktach sprawy znajdują się jedynie zaświadczenia o zatrudnieniu kierowcy z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] marca 2006 r. oraz niepoświadczone za zgodność z oryginałem zgłoszenie go do ubezpieczenia. Sąd podkreślił iż ciężar dowodu w sprawie o ustalenie charakteru przewozu spoczywa w razie wątpliwości w tym zakresie "przede wszystkim" na przedsiębiorcy. W konkluzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organu, że w sprawie nie zostały spełnione warunki przewozu na potrzeby własne (art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym), gdyż pojazd samochodowy nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. W związku z tym organ słusznie przyjął wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. art. 5, 87, 92 ustawy o transporcie drogowym i nałożeniem kary w wysokości 8.000,00 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca – D. Spółka Akcyjna z siedzibą w W.. W Zarzucała wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 127/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji nie dokonano, według standardów wskazanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oceny przedstawionych przez stronę skarżącą zaświadczeń o zatrudnieniu kierowcy i w istocie nie wiadomo dlaczego zostały one potraktowane jako dowody, które nie są przekonujące. Nie wiadomo też dlaczego w niniejszej sprawie przyjęto, iż status pracownika co do kierowcy mógł być wykazany tylko umową o pracę. Zauważył, że w treści zaświadczeń przedstawionych przez stronę skarżącą nie używa się wprost terminów "pracownik" czy też "umowa o pracę", to jednak rzeczą rozstrzygającego w sprawie organu było rozważenie wymowy użytych w omawianych zaświadczeniach zwrotów mówiących o "zatrudnieniu na czas nieokreślony", "na stanowisku kierowca", czy też "na cały etat" w kontekście nazewnictwa charakterystycznego i stosowanego dla opisu właśnie sytuacji pracownika. Na marginesie NSA dodał, iż z przedstawionej przez stronę skarżącą kserokopii zgłoszenia kierowcy do ubezpieczenia w ZUS wynikało, iż powołano w nim w pozycji "tytuł ubezpieczenia" symbol (kod) 011000, a symbol ten odnosi się do pracownika (por. załącznik nr 20 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 grudnia 1998 r. w sprawie określenia wzorów zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, imiennych raportów miesięcznych i imiennych raportów miesięcznych korygujących, zgłoszeń płatnika, deklaracji rozliczeniowych i deklaracji rozliczeniowych korygujących oraz innych dokumentów - Dz. U. Nr 149, poz. 982 ze zm.). Ponadto nie było też przeszkód, aby rozstrzygający w sprawie organ zażądał uzupełnienia zaświadczenia wystawionego (nota bene) przez kierownika działu personalnego skarżącej spółki poprzez potwierdzenie wprost, że kierowca prowadzący pojazd samochodowy w dniu kontroli był pracownikiem i że zawarto z nim umowę o pracę, bądź też odebrał, przy utrzymywaniu się nadal wątpliwości, zeznania na okoliczności charakteru zatrudnienia kierowcy od osoby wystawiającej zaświadczenie i kierowcy, pouczając, że zarówno nieprawdziwe zeznania, jak poświadczenie nieprawdy zagrożone jest sankcją karną. Wbrew stanowisku Głównego Inspektora Transportu Drogowego, które błędnie zaakceptował Sąd I instancji, brak przedstawienia przez skarżącą spółkę umowy o pracę (i to w oryginale lub poświadczonej za zgodność z oryginałem urzędowo lub notarialnie) nie upoważniał jeszcze do dokonania ustalenia, iż kierowca nie był pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej cyt. p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotowa sprawa nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 146/07) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 27 maja 2008 r. (sygn. akt II GSK 127/08) zawarł ocenę prawną. W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż kontrolowany przewóz nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne, określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym bowiem kierowca prowadzący pojazd w dniu kontroli nie był pracownikiem skarżącej. Żądały przesłania umowy o pracę z kierowcą uznając, iż kserokopia niedoświadczona notarialnie lub urzędowo za zgodność z oryginałem nie stanowi przekonywującego dowodu. Również kserokopię zgłoszenia kierowcy do ubezpieczenia społecznego, przedłożone przez skarżącą wobec braku notarialnie lub urzędowo poświadczenia uznały za nieprzekonywujące. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 maja 2008 r. organy nie dokonały oceny przedstawionych przez skarżącą dowodów mających świadczyć o zatrudnieniu kierowcy i w istocie nie wiadomo, dlaczego zostały one potraktowane jako dowody, które nie są przekonujące. Status pracownika nie musiał być wykazany wyłącznie umową o pracę. Sąd zwrócił uwagę na użycie - w przedłożonych przez skarżącą zaświadczeniach - terminów i zwrotów charakterystycznych dla opisania sytuacji pracownika. Na marginesie wskazał ponadto, iż w kserokopii zgłoszenia kierowcy do ubezpieczenia w ZUS powołano się symbol 011000, a symbol ten odnosi się do pracownika. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, jakich czynności w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego mógł dokonać organ, w przypadku wątpliwości co do statusu kierowcy. Należy powtórzyć za stanowiskiem NSA, iż brak przedstawienia przez skarżącą spółkę umowy o pracę (i to w oryginale lub poświadczonej za zgodność z oryginałem urzędowo lub notarialnie) nie upoważniał jeszcze do dokonania ustalenia, iż kierowca nie był pracownikiem w rozumieniu w art. 4 pkt. 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. W zaistniałym stanie faktycznym organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania decyzji organów obu instancji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 powyższej ustawy.