VI SA/Wa 1765/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r., [...][...] Komendant Wojewódzki Policji cofnął K. K. (dalej: "Skarżący") licencję pracownika Oriony fizycznej pierwszego stopnia wydana na podstawie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2001 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) komendant wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunek, o którym mowa m.in. w art. 26 ust. 2 pkt 5 tj. został skazany prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne. Wyjaśnił, że Sąd Rejonowy w R. Wydział X Karny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...], uznał oskarżonego - Skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, stanowiącego przestępstwo z art. 178 a § 1 kodeksu karnego i skazał go na karę grzywny w wysokości sześćdziesięciu stawek dziennych, określając wysokość jednej stawki dziennej na kwotę dwudziestu złotych. 2. W odwołaniu z dnia [...] marca 2013r. Skarżący podniósł, iż popełnione przez niego przestępstwo miało charakter incydentalny, który się nie powtórzy. Podkreślił, iż jest osobą dotychczas niekaraną, o nienagannej opinii w środowisku pracy i miejsca zamieszkania. Zawód pracownika ochrony fizycznej wykonuje od 11 lat i nadal chciałby go wykonywać. Cofnięcie mu licencji pociąga za sobą utratę pracy i comiesięcznych dochodów, które pozwalają mu utrzymać rodzinę. 3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż Skarżący został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w R. sygn. akt. [...] na karę grzywny w wysokości 60 stawek dziennych w wysokości 20 zł każda. Wobec niego orzeczony został również środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku, za to, że znajdując się w stanie nietrzeźwości (0,34 mg/l, 0,36 mg/l, 0, 34 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu) prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny, tj. za czyn z art. 178a § 1 k.k. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrok ten jest prawomocny i wiąże organy Policji w zakresie prawnych i faktycznych podstaw cofnięcia stronie licencji pracownika ochrony, bowiem osoba skazana, przestaje spełniać przesłankę określoną w art. 26 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. KGP wyjaśnił, iż decyzja w sprawie cofnięcia uprawnień licencyjnych nie należy do sfery uznania administracyjnego, co oznacza, iż jej dotkliwy charakter stricte warunkują przepisy prawa. Podkreślił, że ustawodawca w ustawie o ochronie osób i mienia wskazuje wprost, iż pracownik ochrony fizycznej powinien swoją postawą wzbudzać zaufanie społeczne, a jego zachowanie we wszystkich sferach życia, zarówno prywatnego jak i zawodowego, winno dawać rękojmię zgodnego z prawem realizowania przyznanych mu ustawowo uprawnień. Według organu wykonywanie zawodu licencjonowanego pracownika ochrony fizycznej należy do kręgu zawodów zaufania publicznego, którego obowiązki polegają na podejmowaniu bezpośrednich działań w celu ochrony życia, zdrowia ludzkiego oraz mienia, stąd zarówno dostęp jak i jego wykonywanie podlegają ścisłej reglamentacji oraz nadzorowi Państwa, do którego sprawowania zostały ustawowo wyznaczone organy Policji. Organ odnosząc się do argumentów Skarżącego, iż następstwem cofnięcia mu licencji pracownika ochrony fizycznej może być utrata pracy, a co za tym idzie środków na utrzymanie rodziny stwierdził, że walor obligatoryjności narzucony przez ustawodawcę w instytucji cofnięcia licencji, wyklucza możliwość uwzględnienia przez organ interesu indywidualnego, ponieważ w ustawie o ochronie osób i mienia prym przyznano interesowi społecznemu. W związku z powyższym, KGP stwierdził, że argument strony wskazujący na konsekwencje finansowe wydanego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, jakkolwiek słuszny, nie może zostać uwzględniony przez organ odwoławczy. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – dalej “k.p.a." oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji prowadzący postępowanie wszystkich niezbędnych kroków celem ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu strony, oraz niezebrania i w niedostateczny sposób rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie; b) art. 86 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony, w przypadku, gdy nie wyjaśniono wszystkich istotnych faktów dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza co do sytuacji materialno - finansowej skarżącego, jaki i okoliczności sprawy. 5. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. 4. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi administracji na stwierdzenie, że Skarżący przestał spełniać warunki niezbędne do uzyskania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Dokonane ustalenia musiały wywołać skutek w postaci decyzji cofającej stronie licencję. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia może ubiegać się osoba, która: 1) posiada obywatelstwo polskie lub obywatelstwo innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 2) ukończyła 21 lat; 3) ukończyła szkołę podstawową; 4) ma pełną zdolność do czynności prawnych, stwierdzoną własnym oświadczeniem; 5) nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne; 6) ma uregulowany stosunek do służby wojskowej. W świetle ustaleń organów Policji, w sprawie istotne jest stwierdzenie spełniania przez skarżącego wymogu niekaralności, o którym stanowi pkt 5) cyt. przepisu, który musi spełniać osoba ubiegająca się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. 5. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornym jest, iż w dniu [...] grudnia 2012 r. K. K. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w R. sygn. akt. [...] na karę grzywny w wysokości 60 stawek dziennych w wysokości 20 zł każda. Wobec niego orzeczony został również środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku, za to, że znajdując się w stanie nietrzeźwości (0,34 mg/l, 0,36 mg/l, 0, 34 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu) prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny, tj. za czyn z art. 178a § 1 k.k. Wyrok ten (prawomocny od dnia [...] grudnia 2012 r.) znajduje się w obrocie prawnym i wiąże organy Policji w zakresie prawnych i faktycznych podstaw cofnięcia stronie licencji pracownika ochrony, bowiem jako osoba skazana, przestała spełniać przesłankę określoną w art. 26 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy, a zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, komendant wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust 2 - między innymi niekaralności za przestępstwo umyślne. 6. Wyjaśnić należy, iż wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest skutkiem administracyjnoprawnym, zachowania strony w sferze prawa karnego, niezależnie od tego czy ma ono charakter incydentalny, na co zwrócił skarżący w swoim odwołaniu. Decyzja w sprawie cofnięcia uprawnień licencyjnych nie należy do sfery uznania administracyjnego, co oznacza, iż jej dotkliwy charakter stricte warunkują przepisy prawa. Dokonane przez organ ustalenia (wyrok Sądu Rejonowego) musiały wywołać skutek w postaci decyzji cofającej skarżącemu licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, do czego obliguje organ art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którym Komendant Wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 pkt 5, tj. nie był skazany prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne. Przepis art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia jednoznacznie nakazuje cofnięcie licencji pracownika ochrony, gdy ten nie spełnia (przestał spełniać) warunku określonego w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy, to jest warunku niekaralności za przestępstwo umyślne. Z zawartego w art. 31 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy sformułowania "komendant wojewódzki cofa licencję" oznacza, że w razie zaistnienia przesłanki cofnięcia licencji organ ten obowiązany jest tę licencję cofnąć. Jest to zarazem jedyny rodzaj decyzji, którą ustawa nakazuje mu w tej sytuacji podjąć. Decyzja organu w tym zakresie nie należy zatem do sfery uznania administracyjnego, gdyż ma charakter decyzji związanej. Decyzja związana zapada wówczas, kiedy przepis prawa, będący podstawą rozstrzygania, nie zezwala na żaden luz interpretacyjny - nie ma w nim luk ani pojęć "nieostrych", które umożliwiałyby organowi swobodne oceny przy jego interpretacji i stosowaniu. 7. Ustawodawca nie przewidział - w przypadku skazania pracownika ochrony prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne - możliwości innego rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, prawomocny wyrok skazujący pracownika ochrony fizycznej (...) za przestępstwo umyślne wiąże bezwzględnie organy Policji rozstrzygające w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji, stosownie do przywołanego art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. W takiej sytuacji cofnięcie licencji następuje obligatoryjnie. Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie VI SA/Wa 220/05. W świetle powyższego, skoro organ Policji jest związany prawomocnym wyrokiem sądu karnego i nie ma podstaw do badania jakichkolwiek zarzutów wobec tego wyroku, bezpodstawny jest zarzut skarżącego mówiący o naruszeniu przez organy Policji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z oparciem się wyłącznie na wyroku Sądu Rejonowego. Wobec skazania pracownika ochrony fizycznej za przestępstwo umyślne, organ może jedynie stwierdzić, że skazany przestał spełniać warunek niekaralności za tego rodzaju przestępstwa, wymagany w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia od ubiegających się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, a następnie - na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy - wydać decyzję o cofnięciu licencji (tzw. uznanie związane). Ustawodawca nie przewidział w takim przypadku możliwości innego rozstrzygnięcia. 8. W opisanym stanie faktycznym i prawnym nie mogło zapaść inne niż zaskarżone przez stronę rozstrzygnięcie. Decyzje o cofnięciu licencji pracownika ochrony wydane w sytuacjach, o jakich mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, mają charakter tzw. decyzji związanych, przy podejmowaniu których ustawodawca nie pozostawił organom Policji tzw. luzu decyzyjnego, nie mają zatem wyboru w sposobie rozstrzygnięcia sprawy. 9. W takiej sytuacji ani organ, ani Sąd kontrolujący zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, nie mogą uwzględnić podnoszonego w skardze naruszenia słusznego interesu obywateli. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach: NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II GSK 1221/10, LEX nr 1125245 czy też, WSA w Warszawie z 27 lutego 2012 r., VI SA/Wa 2323/11, LEX nr 1139798: "Strona, wykonując odpowiedzialny zawód pracownika ochrony, powinna zdawać sobie sprawę z konsekwencji, jakie wiążą się z wykonywaniem obowiązków służbowych z naruszeniem prawa. (...) Przepis art. 31 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. o ochronie osób i mienia ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział innej możliwości rozstrzygnięcia, niż cofnięcie licencji, przyznając tym samym pierwszeństwo nie interesowi strony postępowania, a społecznemu". 10. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.