VI SA/Wa 1776/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu wniosku B. U. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 3 000 zł. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przytaczając orzecznictwo wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Dalej organ przedstawił stan faktyczny sprawy konkludując, iż karta opłaty nie została w sposób kompletny wypełniona przez przedsiębiorcę, zatem organ kierując się dyspozycją § 5 ust 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) uznał, iż przedsiębiorca wykonywał transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z § 5 ust 6 ww. rozporządzenia wynika bowiem, iż karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określono w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Zatem nie budzi wątpliwości, iż na przedsiębiorcy, który chciał się posługiwać siedmiodniową kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych, ciążył obowiązek kompletnego wypełnienia karty opłaty drogowej, z zaznaczeniem godziny jej ważności. W karcie opłaty drogowej nie wskazano ani godziny rozpoczęcia ani godziny utraty jej ważności. Kontrola miała miejsce w dniu 11 sierpnia 2005 r. o godz. 7.06, natomiast z karty opłaty drogowej nie wynika jakoby o tej godzinie przedsiębiorca rozpoczął użytkowanie karty. Skoro zatem karta została wypełniona w sposób umożliwiający przedłużenie jej użycia nawet o 23 godziny i 59 min, a w konsekwencji nieuiszczenie opłaty za blisko 24 godziny, słusznie organ potraktował to jako brak uiszczenia opłaty drogowej. W konsekwencji organ stwierdził, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r.. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. U., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, iż została wydana z naruszeniem art. 42 ustawy o transporcie drogowym W uzasadnieniu skargi podniósł, m.in., iż tylko cudotwórca może dokonać takiego wpisu w rubrykach godziny i minuty, aby ważność siedmiodobowej karty przedłużyć. Wpisanie jakiejkolwiek godziny, różnej od 00.00, może jedynie skrócić okres ważności przedmiotowej karty. Ponadto, podczas kontroli i w trakcie wyjaśnień skarżący dostatecznie jasno udowodnił, iż kierowca podczas kontroli okazał miesięczną kartę opłaty drogowej, której czasookres kończył się dnia 10.08.2005 roku o godzinie 24.00, następnie siedmiodniową od dnia 11.08.2005 do 17.08.2005 uznaną przez GITD za nieprawidłowo określającą okres ważności. Ponadto dołączył do akt sprawy miesięczną kartę z początkowym okresem obowiązywania w dniu 17.08.2005 o godzinie 00.00.01 (pierwsza sekunda dnia 18.08.2005 roku). Takie dowody wskazują na posiadanie w dniu kontroli ważnej karty drogowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie - muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak, więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a. trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. a zatem nie może rozpatrzyć sprawy, co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych- ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie prawa, które zaważyło na treści decyzji a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony, odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek jest niedopuszczalne. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Inaczej mówiąc -, gdy na pierwszy rzut oka widać, iż nie można było danego przepisu zastosować do konkretnej sytuacji. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, Lex 196694; wyrok WSA z 4 kwietnia.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, LEX nr 205032; wyrok WSA z 30 stycznia.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, Lex 206497). W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż znajdująca zastosowanie na gruncie rozpoznawanej sprawy ustawa o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w art. 42 ust. 1 stanowi, iż za przejazd po drogach krajowych podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są uiszczać opłaty. Stosownie do treści § 4 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia. Wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Z § 5 ust 4 i 5 w/w rozporządzenia wynika, iż termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cyframi a rok czterema cyframi. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym. W przypadku wypełniania karty miesięcznej, półrocznej lub rocznej wpisywanie godziny nie jest wymagane. Z § 5 ust 6 omawianego rozporządzenia wynika, iż karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określono w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W rozpoznawanej sprawie karta opłaty została wypełniona w sposób niezgodny ze wzorcem określonym w rozporządzeniu a zatem nie została wypełniona w sposób poprawny. Dlatego należy uznać, iż organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy. W ocenie Sądu ustalenia organu administracji, co do nie istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa są prawidłowe i decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 3 000 zł., była prawidłowa albowiem brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie to dotknięte jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.