VI SA/Wa 1789/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi M. K. na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych (obecnie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sprzedaży rewolwerów zaliczonych do kategorii broni palnej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] organ koncesyjny - Minister Spraw Wewnętrznych (obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej: Minister, organ koncesyjny), wezwał M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod [...] (dalej: skarżący), posiadającego koncesję Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. - udzieloną na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym - do sprzedaży rewolwerów ZORAKI K-10 oraz innych działających na tej samej zasadzie (z uwzględnieniem zaliczenia ich do kategorii broni palnej, na którą wymagane jest pozwolenie na broń) i przestrzegania w związku z tym warunków określonych w art. 30 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1017, z późn. zm., dalej: ustawa z 22 czerwca 2001 r.). Minister wskazał, że prowadził postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia, do jakiej kategorii broni należy zaliczyć rewolwery ZORAKI K-10. W związku z powyższym, organ koncesyjny dwukrotnie zwracał się do Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji o przygotowanie opinii w sprawie właściwej kwalifikacji ww. rewolwerów. Postępowanie wyjaśniające umożliwiło pozyskanie informacji specjalnych, które skutkowały ostatecznie wydaniem skarżącemu w dniu [...] grudnia 2012 r. zaleceń, wzywających go do sprzedaży rewolwerów ZORAKI K-10, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz do poinformowania organu o zastosowaniu się do powyższych zaleceń w terminie 14 dni. Jednocześnie organ koncesyjny poinformował skarżącego, że niezastosowanie się do powyższych zaleceń, na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym spowoduje wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia koncesji Nr[...]. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżący wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z obrotu prawnego pisma z dnia [...] grudnia 2012 r., wobec treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 789/15, w którym przesądzony został charakter kwestionowanego pisma. W odpowiedzi, w dniu [...] czerwca 2016 r. organ koncesyjny uznał je za bezzasadne. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rzeczone pismo z dnia [...] grudnia 2012 r., zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 2, art. 87 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie aktu administracyjnego zmierzającego do nałożenia na Skarżącego obowiązku sprzedaży urządzeń ZORAKI K-10 oraz innych działających na tej samej zasadzie z uwzględnieniem zaliczenia ich do kategorii broni palnej, pod rygorem cofnięcia skarżącemu koncesji, a zatem próbę rozstrzygnięcia o jego uprawnieniach i obowiązkach w zakresie określenia warunków sprzedaży urządzeń, pomimo, iż brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do podjęcia takich działań przez organ koncesyjny; 2. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polegającego na wydaniu aktu administracyjnego z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez wydanie rozstrzygnięcia zaprzeczającego wcześniejszemu oświadczeniu organu w stosunku do skarżącego, wyrażonemu w piśmie z dnia 28 maja 2012 r.; 3. art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 576, z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że za przypadek "łatwego przerobienia danego przedmiotu w celu miotania" można uznać sytuację w której nie dokonuje się jakiejkolwiek fizycznej ingerencji w konstrukcję tego przedmiotu; 4. art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o broni i amunicji, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że urządzenia ZORAKI K-10 stanowią broń palną w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, ponieważ możliwe jest dokonanie podsypki prochowej w urządzeniu ZORAKI K-10 pomimo, że organ koncesyjny nie dysponował żadnym empirycznym dowodem potwierdzającym, że jest to możliwe; 5. art. 7 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że urządzenie ZORAKI K-10 stanowi broń palną w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, pomimo, że organ koncesyjny nie wykazał jakoby urządzenie to mogło stanowić przedmiot efektywnej walki obronnej lub zaczepnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei w myśl § 3 cytowanego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, a nadto zgodnie z art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 22-23). Wyżej wymienione cechy "aktów i czynności", aby uznać za dopuszczalne badanie ich legalności przez sądy administracyjne, muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych. Sąd stwierdził, że o ile zaskarżone wezwanie spełnia kryteria wymienione w pkt a) - c), to nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawnych. Pogląd ten aprobowany jest przez przedstawicieli nauki i praktyków (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 81). Innymi słowy, aby dana czynność lub akt, mogła być badana co do zgodności z prawem powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Kontrola sądów administracyjnych wobec kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzależniona jest od istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (zob. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 60-61). W niniejszej sprawie M. K. zaskarżył wezwanie organu koncesyjnego z dnia [...] grudnia 2012 r. skierowane do skarżącego do sprzedaży rewolwerów ZORAKI K-10 oraz innych działających na tej samej zasadzie, z uwzględnieniem zaliczenia ich do kategorii broni palnej, na którą wymagane jest pozwolenie na broń i przestrzegania w związku z tym warunków określonych w art. 30 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Podstawą rzeczonego wezwania były ustalenia organu koncesyjnego oparte na opiniach Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] października 2012r., że rewolwery ZORAKI K-10 należy zakwalifikować do kategorii broni palnej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń. Należy przy tym zauważyć, że według ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r.Nr 52, poz. 525 z późn. zm.): jej art. 6a ust. 1 (Broń palna może zostać pozbawiona w sposób trwały cech użytkowych przez uprawnionego przedsiębiorcę, zgodnie ze specyfikacją techniczną określającą szczegółowo sposób pozbawiania cech użytkowych danego rodzaju, typu i modelu broni, zwaną dalej "specyfikacją techniczną", wydaną przez jednostkę uprawnioną i zatwierdzoną przez jednostkę uprawnioną do potwierdzania pozbawienia broni palnej cech użytkowych.) i ust. 7 pkt 2 zawierającego delegację ustawową do wydania rozporządzenia, które ma regulować m.in. jednostki uprawnione do: a) wydawania specyfikacji technicznych, b) potwierdzania pozbawienia cech użytkowych oraz zatwierdzania specyfikacji technicznej oraz § 3 ust. 1 wydanego na powołanej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2003r. w sprawie pozbawiania broni palnej cech użytkowych (Dz. U. Nr 94, poz. 924 z późn. zm.) - jednostką upoważnioną do zatwierdzania specyfikacji technicznej oraz do potwierdzania pozbawienia cech użytkowych broni palnej wszelkiego rodzaju, typu i modelu i nanoszenia na niej stosownych oznaczeń jest Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji. Oznacza to, że aby potwierdzić pozbawienie cech użytkowych broni palnej, najpierw należy przesądzić czy dana broń jest bronią palną, do czego, zdaniem Sądu, w świetle powołanych uregulowań uprawnione jest także Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji. W tej sytuacji, skoro Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji wydało dwie opinie: z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] października 2012 r., że rewolwery ZORAKI K-10 należy zakwalifikować do kategorii broni palnej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń, to Minister był zobowiązany do podjęcia działań wobec skarżącego, skoro wcześniej – wskutek kontroli - stwierdzono, że właśnie takimi rewolwerami M. K. dokonuje obrotu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 2001 r. obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym dokonuje się na podstawie dokumentu uprawniającego do nabycia i sprzedaży. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 lit. a) art. 30 ustawy z 22 czerwca 2001 r. broń oraz istotne części broni sprzedaje się: osobom fizycznym, przedsiębiorcom oraz innym podmiotom, które przedłożą zaświadczenie wydane odpowiednio przez właściwy organ Policji lub organ wojskowy, uprawniające do nabycia określonego rodzaju oraz liczby egzemplarzy broni. Zaś w myśl ust. 3 tego samego art. przedsiębiorca, który sprzedaje materiały wybuchowe, broń, amunicję oraz wyroby i technologię o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym obowiązany jest poinformować o dokonanej transakcji organ, który wydał dokument uprawniający do zakupu. Zatem obrót bronią palną jest bardzo sformalizowany, przy uwzględnieniu także uregulowań ustawy o broni i amunicji. Z kolei, zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy z 22 czerwca 2001 r., organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją. W niniejszej sprawie, wskazanym "stanem faktycznym" było ustalenie przez organ koncesyjny, że rewolwery ZORAKI K-10 należy zakwalifikować do kategorii broni palnej wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń. Uprawnienie organu koncesyjnego do wezwania podmiotu do podjęcia określonych czynności zmierzających do usunięcia stwierdzonego stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu, do którego skierowano wezwanie, jak również nie wpływa na jego materialnoprawną sytuację. Mieści się w kategoriach oceny realizacji obowiązków (uprawnień) przed przedsiębiorcę, a wynikających z koncesji i przepisów dotyczących ocenianej działalności. Dlatego nie nakłada na wezwany podmiot obowiązków, których wykonanie bądź niewykonanie będzie powodowało określone skutki prawne, jak również nie kształtuje w jakimkolwiek zakresie uprawnień przysługujących podmiotowi. W istocie wezwanie jest więc czynnością organu: (1) wskazującą podmiotowi na istnienie, stwierdzonych uprzednio, nieprawidłowości w zakresie stanu faktycznego bądź prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalności objętą koncesją lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją; (2) wyznaczającą termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, którego celem jest przywrócenie prowadzenia działalności do stanu faktycznego lub prawnego zgodnego z regulacjami zawartymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją; (3) umożliwiającego organowi podjęcie kolejnych działań w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych uchybień. Innymi słowy, wezwanie takowe umożliwia organowi koncesyjnemu spowodowanie po stronie podmiotu podjęcia czynności "naprawczych" w stosunku do zaistniałych i stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie prowadzonej działalności koncesjonowanej (skutkujące niewszczynaniem postępowania w przedmiocie cofnięcia koncesji) bądź podjęcie (wobec nieusunięcia przez stronę stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją) już przez sam organ następczych działań władczych, o których mowa w art. art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy z 22 czerwca 2001 r. W świetle tego co stwierdzono, wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych wezwania z dnia [...] grudnia 2012 r., bez przeprowadzania dodatkowego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem (np. decyzji o cofnięciu koncesji), nie spełnia kryteriów aktu o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Z tych względów, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.